Conclusioni dell'Avvocato Generale - Causa C‑277-11 del 26 aprile 2012 Corte Giustizia UE

Sistema europeo comune di asilo - Norme minime sull’attribuzione, a  cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato - Norme  minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del  riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato – Procedura  d’esame di una domanda di protezione sussidiaria a seguito del rigetto  di una domanda di asilo – Garanzie procedurali concesse al richiedente

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Minister for Justice, Equality and Law Reform,

Irlanda,

Attorney General

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Irlanda)]

«Sistema  europeo comune di asilo – Direttiva 2004/83/CE – Norme minime  sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica  di rifugiato – Direttiva 2005/85/CE – Norme minime per le procedure  applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca  dello status di rifugiato – Procedura d’esame di una domanda di  protezione sussidiaria a seguito del rigetto di una domanda di asilo –  Garanzie procedurali concesse al richiedente – Diritto al  contraddittorio – Portata del dovere di cooperazione»

1.         Con la sua questione pregiudiziale la High Court (Irlanda) chiede, in  sostanza, alla Corte di precisare la portata del diritto al  contraddittorio nell’ambito della procedura d’esame di una domanda di  protezione sussidiaria, presentata da un cittadino ruandese ai sensi  della direttiva 2004/83/CE (2). Tale protezione sussidiaria è diretta a  qualsiasi cittadino di un paese terzo che non possiede i requisiti per  essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono  fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine,  correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno (3).

2.         Conformemente all’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, l’Unione europea ha  stabilito criteri comuni a tutti gli Stati membri quanto alle condizioni  che devono essere soddisfatte dai cittadini di paesi terzi per  beneficiare di una protezione internazionale ai sensi della direttiva  2004/83. Nell’ambito del capo II di tale direttiva, concernente la  valutazione individuale di una domanda di protezione internazionale,  l’articolo 4, paragrafo 1, della medesima dispone quanto segue:

«Gli  Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre  quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di  protezione internazionale. Lo Stato membro è tenuto, in cooperazione con  il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della  domanda».

3.        Nella presente causa, il giudice del rinvio  chiede alla Corte se il dovere di cooperazione stabilito nella suddetta  disposizione debba essere interpretato nel senso che vincola l’autorità  competente per l’esame della domanda a comunicare, prima dell’adozione  di una decisione sfavorevole e quando sia già stata respinta una domanda  di asilo, gli elementi sui quali essa intende fondare tale decisione e a  raccogliere, sul punto, le osservazioni del richiedente.

4.         La domanda di pronuncia pregiudiziale si inserisce nell’ambito di una  controversia che contrappone il sig. *****, cittadino ruandese di etnia  tutsi, al Minister for Justice, Equality and Law Reform, all’Irlanda e  all’Attorney General riguardo alla legittimità della procedura seguita  da dette autorità irlandesi per istruire la sua domanda di protezione  sussidiaria.

5.        Successivamente alla scadenza del visto,  rilasciato per motivi di studio dalle autorità irlandesi, il 21 maggio  2008 il sig. ***** ha presentato domanda di asilo dinanzi all’Office of  the Refugee Applications Commissionner (ufficio del commissario  competente per le domande di asilo) (4). A seguito del rigetto di tale  domanda, il 31 dicembre 2008, il sig. ***** ha presentato domanda di  protezione sussidiaria, la quale è stata ugualmente respinta il 24  settembre 2010. Il Minister for Justice, Equality and Law Reform ha  ritenuto che, a causa dei forti dubbi gravanti sull’attendibilità delle  sue affermazioni, non fosse possibile provare che il sig. ***** avrebbe  rischiato di subire un grave danno, una volta ritornato nel proprio  paese d’origine, che giustificasse una protezione sussidiaria.

6.         Il sig. ***** ha presentato un ricorso di annullamento dinanzi alla  High Court avverso quest’ultima decisione. Egli ritiene che le autorità  nazionali competenti siano venute meno al dovere di cooperazione, che  incombe loro ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva  2004/83, non avendogli offerto la possibilità di presentare osservazioni  sul progetto di decisione di rigetto della sua domanda, nella quale si  menzionava, in particolare, un documento di cui l’interessato non ha  avuto conoscenza nel corso del procedimento.

7.        Nella sua  decisione di rinvio, la High Court afferma di non condividere l’analisi  del sig. ***** relativa all’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo  1, della direttiva 2004/83. A tal riguardo, essa fa riferimento alla sua  sentenza del 24 marzo 2011, Ahmed v. Minister for Justice, Equality and  Law Reform, e a due degli argomenti da essa presentati al fine di  respingere una siffatta interpretazione. Il primo era collegato alla  necessità di evitare una molteplicità di fasi processuali. Il secondo  riguardava l’importante interazione già verificatasi tra l’autorità  nazionale competente ed il richiedente nel corso dell’esame della  domanda di asilo. La High Court precisava, infatti, che la domanda di  protezione sussidiaria non veniva introdotta isolatamente, ma a seguito  di una procedura d’esame di una domanda di asilo, nel corso della quale  il richiedente era già stato sentito ripetutamente.

8.         Tuttavia, nella sua decisione di rinvio, la High Court rileva che il  Raad van State (Consiglio di Stato) (Paesi Bassi), in una sentenza del  12 luglio 2007, sembra aver adottato un’altra interpretazione  dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2004/83. È proprio al fine  di evitare qualsiasi divergenza interpretativa da parte dei giudici  degli Stati membri che La High Court ha deciso di sospendere il  procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione  pregiudiziale:

«Nel caso in cui un richiedente intenda ottenere  lo status di protezione sussidiaria a seguito del diniego del  riconoscimento dello status di rifugiato e venga proposto il rigetto di  tale domanda, se l’obbligo di cooperare con il richiedente imposto agli  Stati membri dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2004/83 (…)  esiga che le autorità amministrative dello Stato membro di cui si tratta  forniscano a detto richiedente i risultati di un siffatto esame prima  dell’adozione di una decisione definitiva, in modo da consentirgli di  esprimersi in merito a quegli aspetti della decisione proposta che fanno  presagire un esito negativo».

9.        Sono state depositate  osservazioni scritte dalle parti nel procedimento principale, dai  governi ceco e tedesco, dall’Irlanda, dai governi francese, ungherese,  olandese e svedese nonché dalla Commissione europea.

10.      Nel  corso dell’udienza, il rappresentante del sig. ***** ha invitato la  Corte a riformulare la questione sollevata in modo tale che la medesima  possa valutare, in sostanza, se la procedura d’esame di cui trattasi  abbia consentito di garantire il rispetto del diritto ad un ricorso  giurisdizionale effettivo, come quello sancito all’articolo 47 della  Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (5). Qualora tale  riformulazione vada ben oltre l’ambito delineato dal giudice del rinvio  e, di conseguenza, tale questione non sia stata affatto dibattuta dalle  parti, invito la Corte a non accoglierla.

I –          Analisi

11.       Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla  Corte se il dovere di cooperazione, stabilito all’articolo 4, paragrafo  1, della direttiva 2004/83, debba essere interpretato nel senso che,  prima di adottare una decisione di rigetto, lo Stato membro è tenuto a  sentire l’interessato riguardo alla valutazione dei fatti e delle  circostanze cui ha provveduto.

12.      Le implicazioni della risposta alla questione sollevata dal giudice del rinvio sono chiare.

13.       Da un lato, si tratta di determinare la portata del diritto al  contraddittorio nell’ambito della procedura d’esame di una domanda di  protezione internazionale. In particolare, la questione è di stabilire  se il dovere di cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83 vincoli l’autorità competente per l’esame di una  domanda di protezione sussidiaria a comunicare, prima dell’adozione di  una decisione sfavorevole e quando sia già stata respinta una domanda di  asilo, gli elementi sui quali essa intende fondare tale decisione e a  raccogliere, sul punto, le osservazioni del richiedente.

14.       Dall’altro, si tratta di precisare le garanzie minime di cui le  autorità nazionali competenti non possono negare il riconoscimento ai  richiedenti una protezione internazionale nell’ambito della procedura  d’esame della loro domanda. Infatti, sebbene, in conformità  dell’undicesimo considerando della direttiva 2005/85/CE (6) e della  giurisprudenza della Corte, gli Stati membri abbiano un margine di  discrezionalità nell’organizzare la trattazione delle domande di  protezione internazionale, questi ultimi sono tuttavia tenuti a  garantire il rispetto dei diritti e dei principi procedurali, sia pure  minimi, stabiliti nell’ambito di tale direttiva (7).

A –          Osservazioni preliminari

15.      Prima di esaminare la questione, desidero formulare due osservazioni.

16.       In primo luogo, si deve subito rilevare che il dettato dell’articolo 4,  paragrafo 1, della direttiva 2004/83 non consente di istituire a carico  degli Stati membri un obbligo come quello rivendicato dal sig. *****, a  prescindere dalla versione linguistica di tale testo.

17.       Per rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio, si dovrà  quindi, innanzi di tutto, ricordare la portata del diritto al  contraddittorio nell’ordinamento giuridico dell’Unione, come definito  dalla Corte nella sua giurisprudenza, prima di stabilire la portata che  il medesimo dovrebbe avere nell’ambito della procedura d’esame di una  domanda di protezione internazionale.

18.      Si dovrà  successivamente esaminare il modo in cui tale diritto è concretizzato  dal legislatore dell’Unione nelle direttive 2004/83 e 2005/85. Infatti,  la portata del dovere di cooperazione, di cui all’articolo 4, paragrafo  1, della direttiva 2004/83, deve essere non solo esaminata in base  all’economia e allo scopo di tale disposizione, ma essere anche valutata  alla luce delle norme che disciplinano la procedura di concessione  della protezione internazionale stabilita nella direttiva 2005/85.

19.       Occorre segnalare, infatti, che la direttiva 2004/83, sia attraverso il  suo titolo e il suo preambolo che attraverso il suo contenuto e la sua  finalità, non intende fissare le norme procedurali applicabili all’esame  di una domanda di protezione internazionale né stabilire garanzie  procedurali che debbano essere, a tal fine, concesse al richiedente.  Tale direttiva ha come unico obiettivo di fissare criteri comuni a tutti  gli Stati membri quanto alle condizioni che devono essere soddisfatte  dai cittadini di paesi terzi per poter beneficiare di una protezione  internazionale (8) e al contenuto di tale protezione.

20.      In  tale contesto, la direttiva 2004/83 fissa, al suo articolo 4, l’elenco  degli elementi, di natura fattuale e circostanziale, che devono essere  esaminati dagli Stati membri per valutare la fondatezza della domanda e  stabilisce, al paragrafo 1 di detto articolo, il dovere di cooperazione  la cui portata è oggetto di contestazione nella presente causa.

21.      Orbene, la portata di tale cooperazione è precisata nella direttiva 2005/85.

22.       Adottata alcuni mesi dopo la direttiva 2004/83, la direttiva 2005/85 ha  l’obiettivo di stabilire norme procedurali comuni a tutti gli Stati  membri quanto alla concessione e alla revoca dello status di rifugiato.  In tale contesto, la direttiva 2005/85 definisce, ai capi II e III, i  diritti e gli obblighi procedurali gravanti sul richiedente e sullo  Stato membro riguardo alla valutazione di una domanda di asilo e  concretizza la cooperazione stabilita all’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83.

23.      Occorre definire l’ambito di applicazione della direttiva 2005/85.

24.       Conformemente al suo articolo 3, paragrafo 1, essa si applica a tutte  le domande di asilo presentate nel territorio degli Stati membri.

25.       In virtù del suo articolo 3, paragrafo 3, essa si applica altresì  quando uno Stato membro avvia un procedimento unico nell’ambito del  quale esamina una domanda alla luce delle due forme di protezione  internazionale, ossia l’asilo e la protezione sussidiaria. Infatti, ai  sensi di tale disposizione, «[q]ualora gli Stati membri utilizzino o  avviino un procedimento in cui le domande di asilo sono esaminate sia  quali domande a norma della convenzione [relativa allo status dei  rifugiati (9)] sia quali domande concernenti altri tipi di protezione  internazionale a seconda delle circostanze definite dall’articolo 15  della direttiva 2004/83 [relativo alla protezione sussidiaria], essi  applicano la presente direttiva nel corso dell’intero procedimento».

26.       Mi rendo conto che la maggioranza, se non addirittura la quasi totalità  degli Stati membri, ha adottato tale sistema cosiddetto «dello  sportello unico», sistema fortemente incoraggiato dal legislatore  dell’Unione fin dal 2004 (10) e attualmente stabilito nell’ambito della  proposta modificata della direttiva 2005/85 (11).

27.      Per  contro, emergerebbe dall’udienza che, quando uno Stato membro avvia un  procedimento amministrativo distinto per l’esame di una domanda di  protezione sussidiaria, non è tenuto, stricto sensu, in forza  dell’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2005/85, ad applicare le  garanzie procedurali concesse nell’ambito dell’esame della domanda di  asilo.

28.      In secondo luogo, occorre ricordare che le  direttive 2004/83 e 2005/85 sono state adottate sul fondamento  dell’articolo 63, primo comma, punto 1, CE, in forza del quale il  Consiglio dell’Unione europea era competente ad adottare misure in  materia di asilo in base ad un’applicazione integrale e globale della  Convenzione di Ginevra. Tali due direttive partecipano in tal modo  all’istituzione di un sistema europeo comune di asilo, fondato  sull’applicazione integrale e globale di detta convenzione, ed hanno  l’obiettivo di assistere le autorità nazionali competenti  nell’applicazione di quest’ultima attraverso la definizione di nozioni e  di criteri comuni.

29.      Di conseguenza, e conformemente alla  giurisprudenza costante della Corte (12), interpreterò le disposizioni  di cui trattasi non solo alla luce dell’economia generale e della  finalità delle direttive 2004/83 e 2005/85, ma anche tenendo conto delle  disposizioni previste nella Convenzione di Ginevra (13) e, in  particolare, dell’interpretazione accolta a tal riguardo dall’Alto  Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) (14).

B –          Sulla portata del diritto al contraddittorio

30.       La Corte ha affermato l’importanza del diritto al contraddittorio e la  sua portata assai ampia nell’ordinamento giuridico dell’Unione.

31.       Così, conformemente a una giurisprudenza costante, tale diritto  costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che rientra,  da un lato, nel diritto a una buona amministrazione, sancito  all’articolo 41 della Carta, e, dall’altro, nel rispetto dei diritti  della difesa e del diritto ad un equo processo, garantiti agli articoli  47 e 48 della Carta (15).

32.      Il diritto al contraddittorio  deve essere applicato a qualsiasi procedura atta a concludersi con una  decisione di natura amministrativa o giurisdizionale che incida  sfavorevolmente sugli interessi di un soggetto. Il rispetto di tale  diritto grava non solo sulle istituzioni dell’Unione, ai sensi  dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta (16), ma anche,  poiché costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, sulle  amministrazioni di ciascuno degli Stati membri qualora queste adottino  decisioni rientranti nell’ambito di applicazione del diritto  dell’Unione, e ciò anche quando la normativa applicabile non prevede  espressamente una siffatta formalità (17). Di conseguenza, il diritto al  contraddittorio deve essere applicato alla procedura d’esame di una  domanda di protezione internazionale condotta dall’autorità nazionale  competente in conformità delle norme adottate nell’ambito del sistema  europeo comune di asilo.

33.      Conformemente a una  giurisprudenza costante, il diritto al contraddittorio garantisce ad  ogni soggetto il diritto di presentare osservazioni, scritte o orali,  quanto agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare una  decisione che possa arrecargli pregiudizio (18). Esso richiede  all’amministrazione di porre l’interessato nella condizione di prendere  conoscenza di tali elementi nel corso del procedimento e di far  conoscere utilmente ed effettivamente il suo punto di vista. Ciò implica  altresì che l’amministrazione prenda conoscenza delle osservazioni  dell’interessato con tutta l’attenzione necessaria.

34.      Il diritto al contraddittorio persegue vari obiettivi.

35.       In primo luogo, esso è funzionale all’accertamento dei fatti e quindi  all’istruzione della pratica. Le osservazioni formulate dall’interessato  e la comunicazione di tutti gli elementi atti ad incidere sul contenuto  della decisione adottata dall’amministrazione devono consentire a  quest’ultima di esaminare con piena cognizione di causa e in maniera  esaustiva tutti gli elementi di natura fattuale, circostanziale o  giuridica sui quali si fonda la procedura.

36.      In secondo  luogo, il diritto al contraddittorio deve permettere di assicurare una  protezione effettiva dell’interessato. Quest’ultimo ha diritto di  partecipare alla procedimento che lo riguarda e, in tale ambito, deve  avere la certezza di potersi esprimere in primis su tutti i punti  rilevanti sui quali l’amministrazione intende fondare la propria  decisione. Il diritto al contraddittorio deve consentirgli di correggere  un errore o di far valere gli elementi relativi alla sua situazione  personale che militano nel senso che la decisione sia adottata, non sia  adottata o abbia un contenuto piuttosto che un altro (19). Ciò  contribuisce a fondare la fiducia dell’amministrato nei confronti della  pubblica amministrazione.

37.      La Corte ha espressamente  riconosciuto l’esistenza del diritto al contraddittorio nell’ambito di  procedimenti amministrativi avviati dall’interessato per beneficiare di  un diritto come la franchigia doganale (20) o il contributo finanziario  comunitario (21).

38.      Essa ha altresì precisato la portata  di tale diritto nell’ambito di procedimenti di natura quasi repressiva  nei quali l’amministrazione avvia azioni giudiziarie nei confronti  dell’interessato a causa di un atto ritenuto perseguibile e adotta  sanzioni economiche e finanziarie a suo carico (22).

39.       Così, nel caso in cui la Commissione sanzioni un’intesa o un abuso di  posizione dominante, la Corte ha ammesso che il diritto al  contraddittorio implichi, al termine dell’indagine e prima dell’adozione  della decisione, la comunicazione all’interessato degli addebiti ad  esso ascritti (23). Tale comunicazione degli addebiti costituisce un  documento preparatorio che non pregiudica la decisione definitiva della  Commissione. Tuttavia, tale documento espone le conclusioni preliminari  della Commissione riguardo all’esistenza di una violazione delle norme  in materia di concorrenza, spiegando le valutazioni di fatto e di  diritto da essa svolte nell’ambito dell’istruzione della causa, e apre  la fase contraddittoria del procedimento (24).

40.       Parimenti, quanto alle decisioni con le quali il Consiglio congela i  fondi di entità coinvolte in atti di terrorismo, la Corte richiede, in  via di principio, che l’adozione di tali misure restrittive sia  preceduta dalla comunicazione all’interessato degli elementi posti a suo  carico nonché dall’opportunità conferita al medesimo di essere sentito  (25). Tuttavia, detto principio si applica solo alle decisioni  successive di congelamento di fondi. Infatti, per quanto attiene alle  decisioni iniziali, la Corte ha deciso di limitare il diritto al  contraddittorio in nome della tutela di un interesse pubblico superiore.  Poiché tali decisioni, per loro stessa natura, debbono poter  beneficiare di un effetto sorpresa ed essere applicate immediatamente,  la Corte fa prevalere l’efficacia dell’azione amministrativa, limitando  la comunicazione dei motivi al soggetto interessato e applicando il  diritto all’audizione di quest’ultimo contestualmente all’adozione della  decisione o in un momento immediatamente successivo.

41.       Sebbene possa essere limitato, in talune circostanze particolari,  qualora rischi di ledere un interesse pubblico superiore, il diritto al  contraddittorio costituisce tuttavia una formalità sostanziale. Di  conseguenza e conformemente alla giurisprudenza, la violazione di tale  diritto deve essere sanzionata come tale dal giudice e deve comportare  l’annullamento della decisione o della parte di decisione relativa ai  fatti o agli addebiti sui quali l’interessato non ha potuto far valere  le proprie osservazioni (26).

42.      La Corte non ha avuto  occasione di pronunciarsi sulla portata del diritto al contraddittorio  nell’ambito della procedura d’esame di una domanda di protezione  internazionale. Tuttavia, le considerazioni da essa elaborate  nell’ambito della giurisprudenza richiamata si impongono, a mio avviso,  con la stessa forza.

43.      Infatti, in questo tipo di  procedura, caratterizzata da una condizione umana e materiale difficile e  in cui si tratta ovviamente di difendere i diritti fondamentali  dell’interessato, il rispetto di tale garanzia procedurale riveste  un’importanza fondamentale. Non solo l’interessato occupa una posizione  assolutamente centrale in quanto dà avvio al procedimento ed è l’unico a  poter esporre, in concreto, la sua storia personale nonché il contesto  nel quale questa si è svolta, ma anche la decisione pronunciata sarà per  il medesimo di vitale importanza.

44.      Esaminiamo ora il  modo in cui il legislatore dell’Unione ha attuato il diritto al  contraddittorio nelle direttive 2004/83 e 2005/85.

C –           Sull’attuazione del diritto al contraddittorio nell’ambito della  procedura d’esame di una domanda di protezione internazionale

45.       A termini del decimo considerando della direttiva 2004/83 e dell’ottavo  considerando della direttiva 2005/85, il legislatore dell’Unione si è  impegnato a rispettare i diritti fondamentali nella definizione di norme  sostanziali e procedurali relative alla concessione di una protezione  internazionale.

46.      Nell’ambito della procedura d’esame di  una domanda di protezione internazionale, il legislatore dell’Unione ha  dunque provveduto affinché le autorità nazionali competenti garantissero  l’esercizio effettivo dei diritti procedurali riconosciuti al  richiedente, e in particolare del suo diritto al contraddittorio.

47.       In primo luogo, osservo che l’autorità nazionale competente è tenuta ad  assolvere il proprio compito mediante un esame individuale, obiettivo e  imparziale della domanda di protezione internazionale ai sensi  dell’articolo 8, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2005/85. Essa  deve prendere inoltre conoscenza degli elementi fattuali e  circostanziali sui quali si fonda la domanda di protezione  internazionale in modo adeguato ed esaustivo, in forza dell’articolo 23,  paragrafo 2, primo comma, della suddetta direttiva 2005/85.

48.       In secondo luogo, rilevo che, per assicurare il rispetto effettivo del  diritto al contraddittorio, il richiedente beneficia delle garanzie  procedurali previste, in particolare, agli articoli 10 e 13 della  direttiva 2005/85. Pertanto, l’autorità nazionale competente deve  informare l’interessato, in una lingua che questi comprende, riguardo  alla procedura da seguire nonché riguardo ai mezzi di cui esso dispone  per presentare i propri argomenti. L’autorità nazionale deve inoltre  consentirgli di avvalersi di un interprete e garantirgli un esame  accurato e attento della sua domanda, dando incarico di condurre il  colloquio ad una persona che abbia la competenza necessaria per tener  conto della situazione personale o generale in cui si inserisce la  domanda. Infine, l’autorità nazionale competente deve assicurare la  riservatezza del colloquio, circostanza che deve consentire  effettivamente di porre il richiedente a proprio agio per indurlo ad  esporre il suo caso con chiarezza e ad esprimere compiutamente le sue  opinioni e i suoi sentimenti.

49.      In terzo luogo, constato  che il richiedente, prima dell’adozione della decisione, è sentito  nell’ambito di uno o più incontri nel corso del quale o dei quali può  esporre tutti gli elementi di natura fattuale e circostanziale sui quali  esso fonda la propria domanda.

50.      Innanzi tutto, il  richiedente è sentito in occasione di un incontro il cui principio è  fissato all’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva  2005/85 (27).

51.      A mio avviso, tale incontro concretizza il  dovere di cooperazione stabilito all’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83, la cui portata è oggetto di contestazione nella  presente causa.

52.      Conformemente all’articolo 12, paragrafo  2, lettera b), della direttiva 2005/85, detto incontro deve consentire  all’autorità nazionale competente di assistere il richiedente «nella  compilazione della domanda e nella trasmissione delle informazioni  essenziali attinenti alla stessa, ai termini dell’articolo 4, paragrafo  2, della direttiva 2004/83/CE». Tali informazioni corrispondono non solo  «[a quelle] del richiedente» e a tutta la documentazione in possesso  del medesimo «in merito alla sua età, estrazione, anche (…) dei [suoi]  congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha  soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di  viaggio, documenti di identità e di viaggio», ma anche ai motivi della  sua domanda di protezione internazionale.

53.      Tale primo  incontro si inserisce proprio nel contesto fissato all’articolo 4 della  direttiva 2004/83 e deve essere quindi posto in relazione con i principi  fissati dal legislatore dell’Unione in tale articolo.

54.       Detto articolo fissa le norme che devono essere applicate dalle autorità  nazionali competenti per quanto riguarda la comunicazione e la  valutazione degli elementi di fatto e delle circostanze a sostegno della  sua domanda di protezione internazionale.

55.      Quanto alla  domanda di asilo, l’obiettivo è di stabilire, conformemente all’articolo  2, lettera c), della direttiva 2004/83 e in base ad informazioni  particolarmente concrete, se il timore dell’individuo di subire  persecuzioni, una volta ritornato nel proprio paese d’origine, sia  oggettivamente fondato. Quanto alla domanda di protezione sussidiaria,  lo scopo è di valutare, alla luce dell’articolo 2, lettera e), di tale  direttiva, se sussistano gravi e fondati motivi per ritenere che  l’interessato correrebbe il rischio effettivo di subire un grave danno  se ritornasse nel proprio paese d’origine.

56.      Conformemente  all’articolo 4, paragrafo 1, della suddetta direttiva, l’onere della  prova incombe al richiedente la protezione internazionale. Quest’ultimo  è, infatti, tenuto a presentare tutti gli elementi necessari per  supportare la propria domanda (28), il che è del tutto giustificato  poiché solo il richiedente è in grado, a priori, di fare riferimento  alla situazione in cui si trova e di produrre le prove pertinenti.

57.       Il legislatore dell’Unione ha tuttavia temperato tale principio  aggiungendo che «[l]o Stato membro è tenuto, in cooperazione con il  richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della  domanda». È proprio in questa fase della procedura che il legislatore  dell’Unione intende instaurare la cooperazione la cui portata è oggetto  di contestazione nella presente causa.

58.      La cooperazione  deve quindi essere intesa come circoscritta alla presentazione dei fatti  pertinenti e alla comunicazione degli elementi necessari alla  valutazione della fondatezza della domanda.

59.      L’utilizzo  della nozione di cooperazione presuppone, inoltre, una collaborazione  tra le due parti in vista di un obiettivo comune.

60.       Nell’ambito dei lavori preparatori della direttiva 2004/83, si trattava  per la Commissione di stabilire un obbligo «condiviso» tra il  richiedente e lo Stato membro competente ad esaminare la domanda nella  verifica e nella valutazione di tutti i fatti pertinenti (29).

61.       Nell’ambito dei commenti formulati dall’UNHCR, si trattava di istituire  una «responsabilità comune al richiedente e all’esaminatore» per quanto  riguarda il compito di stabilire e di valutare gli elementi necessari  all’esame della domanda (30).

62.      Tale dovere di  cooperazione costituisce un obbligo per il richiedente asilo,  conformemente all’articolo 11 della direttiva 2005/85.

63.       Infatti, è proprio detto richiedente ad avviare la procedura per poter  beneficiare di un diritto ed è sempre il richiedente ad essere l’unico  che può esporre in concreto la sua storia personale nonché il contesto  nel quale questa si è svolta e che può fornire le prime informazioni  utili. Tale cooperazione si traduce in diversi obblighi tra i quali  figurano, in particolare, l’obbligo per l’individuo di presentarsi di  persona, a una data precisa, quello di consegnare i documenti e gli  oggetti che sono in suo possesso e che presentano un interesse ai fini  dell’esame della domanda o ancora quello di accettare la registrazione  delle sue dichiarazioni.

64.      Tale dovere di cooperazione  incombe ugualmente allo Stato membro. Ciò si spiega, a mio avviso, con  le difficoltà che il richiedente una protezione internazionale può  essere chiamato ad affrontare nella predisposizione delle prove.

65.       Da un lato, è poco probabile che quest’ultimo sia sempre in grado di  stabilire se la sua domanda sia conforme ai criteri enunciati nella  Convenzione di Ginevra o nella direttiva 2004/83, che sia a conoscenza  di altri strumenti in materia di diritti umani sui quali si fondano  altre forme di protezione internazionale o che possa immediatamente  presentare le prove più idonee all’esame della sua domanda.

66.       Dall’altro lato, è indispensabile tener conto dello stato di  deprivazione non solo materiale ma anche psicologica nel quale può  trovarsi il richiedente asilo. Come ricorda l’UNHCR, quest’ultimo,  fuggendo dal proprio paese d’origine, può arrivare con lo stretto  indispensabile, non avere alcun documento di identità e può, di  conseguenza, non essere in grado di supportare le proprie dichiarazioni  con prove documentali. Il richiedente può inoltre soffrire di un vero e  proprio disagio psicologico e provare diffidenza nei confronti  dell’autorità pubblica, tenuto conto dell’esperienza vissuta nel proprio  paese d’origine, e può avere timore di parlare liberamente e di esporre  compiutamente e integralmente tutte le circostanze inerenti alla sua  situazione (31).

67.      In tali circostanze, la cooperazione  stabilita all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2004/83 deve  consentire, in funzione delle circostanze di ciascun caso di specie, di  valutare e di raccogliere gli elementi più rilevanti ai fini dell’esame  della domanda di protezione internazionale e di riunire, congiuntamente  al richiedente e grazie alle risorse di cui dispone l’autorità nazionale  competente, tutte le informazioni necessarie per valutare la  credibilità del richiedente e la fondatezza della sua domanda.

68.       In questa fase della mia analisi, posso quindi fin d’ora concludere  che, istituendo un dovere di cooperazione all’articolo 4, paragrafo 1,  della direttiva 2004/83, il legislatore dell’Unione non ha inteso  obbligare lo Stato membro a comunicare, prima dell’adozione di una  decisione sfavorevole, gli elementi sui quali intende fondare siffatta  decisione e a raccogliere, sul punto, le osservazioni del richiedente.  Tale cooperazione, come l’incontro nel quale questa può concretizzarsi,  ha come unico obiettivo di assistere il richiedente nella compilazione  della sua domanda e nella raccolta degli elementi ritenuti essenziali a  tal fine.

69.      Occorre poi rilevare che il richiedente ha  altresì il diritto di essere sentito nell’ambito di un colloquio  personale previsto all’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva  2005/85.

70.      Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, di  questa stessa direttiva, detto colloquio deve consentire all’interessato  di esporre tutti i motivi della sua domanda. Di conseguenza, non è  destinato neanch’esso a comunicare all’interessato la valutazione che  l’autorità nazionale competente avrà effettuato e a raccogliere le  osservazioni del richiedente prima dell’adozione della decisione.

71.       Si deve infine segnalare che il richiedente riceve comunicazione dei  verbali redatti, successivamente a ciascun incontro.

72.       Infatti, ai sensi dell’articolo 14 della direttiva 2005/85, i colloqui  tra il richiedente e l’autorità nazionale competente devono formare  oggetto di un verbale, che deve essere trasmesso all’interessato  «tempestivamente» o in tempi sufficientemente brevi per consentirgli di  preparare e presentare un ricorso in tempo utile. Detto verbale deve  contenere «almeno» le informazioni essenziali relative alla domanda.  Inoltre, lo Stato membro può chiedere all’interessato di approvare il  contenuto del medesimo, mentre i punti sui quali dissente possono essere  eventualmente registrati nel suo fascicolo personale. Il richiedente ha  quindi la possibilità di correggere taluni elementi prima dell’adozione  della decisione o successivamente alla stessa nell’ambito di un ricorso  giurisdizionale.

73.      A conclusione di questa analisi delle  norme sostanziali e procedurali che disciplinano l’esame di una domanda  di protezione internazionale, è giocoforza constatare che il legislatore  dell’Unione non ha inteso obbligare gli Stati membri, nell’ambito della  cooperazione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva  2004/83 o in occasione dei colloqui personali e delle comunicazioni che  precedono l’adozione della decisione, a comunicare all’interessato il  progetto di decisione prevista e a raccogliere il suo punto di vista,  qualora intendano pronunciare una decisione sfavorevole.

74.       Se non è quindi possibile evincere un simile obbligo dalle disposizioni  previste dalle direttive 2004/83 e 2005/85, la questione è se sia  possibile desumerlo dalla giurisprudenza della Corte relativa alla  portata del diritto al contraddittorio.

75.      Non lo ritengo possibile.

76.       Abbiamo visto, è vero, che, nell’ambito di procedimenti di natura quasi  repressiva come quelli in cui la Commissione sanziona un’intesa o un  abuso di posizione dominante, la Corte ha ammesso che il diritto al  contraddittorio implichi, prima dell’adozione della decisione, la  comunicazione all’interessato degli addebiti ad esso ascritti. Tale  comunicazione espone le conclusioni preliminari della Commissione quanto  all’esistenza di una violazione delle norme in materia di concorrenza,  spiegando le valutazioni di fatto e di diritto da essa effettuate  nell’ambito dell’istruzione della causa (32).

77.      In tale  contesto, il diritto al contraddittorio consente effettivamente  all’interessato di prendere conoscenza, prima dell’adozione della  decisione, del modo in cui l’autorità intende valutare giuridicamente i  fatti allegati e di esprimersi, eventualmente, riguardo alla sua  motivazione giuridica.

78.      Orbene, ci troviamo nell’ambito  di procedimenti di natura quasi penale nei quali la Commissione avvia  azioni giudiziarie nei confronti dell’impresa a causa di un atto  ritenuto perseguibile. La comunicazione degli addebiti è quindi  assimilabile ad un «atto di accusa» formulato al termine dell’indagine  condotta dalla Commissione. Essa apre la fase contraddittoria del  procedimento, in cui l’impresa è quindi posta nella condizione di  presentare osservazioni scritte e di essere sentita nell’ambito di  un’audizione sui fatti che le sono contestati, sugli elementi di prova  sui quali si fondano tali fatti nonché sulla qualificazione dei  medesimi.

79.      In tale ambito, il diritto al contraddittorio è  inteso come un vero e proprio diritto di difesa, che consente  all’impresa di contestare gli addebiti formulati nei confronti della  stessa prima che la Commissione le infligga una sanzione o le imponga  una penale.

80.      Orbene, nell’ambito di una procedura come  quella di cui trattasi nel procedimento principale, che è anch’essa  avviata dall’interessato per beneficiare di un diritto, quest’ultimo ha  già potuto far falere le proprie osservazioni riguardo agli elementi da  prendere in considerazione.

81.      Come ha ricordato la Corte  nelle citate sentenze Sopropé e Francia/People’s Mojahedin Organization  of Iran, la regola secondo la quale il destinatario di una decisione  recante pregiudizio deve essere posto nella condizione di far valere le  proprie osservazioni prima dell’adozione della medesima ha lo scopo di  far sì che l’autorità interessata sia in grado di tenere utilmente conto  di tutti gli elementi pertinenti. Al fine di assicurare una tutela  effettiva di detto destinatario, tale regola ha in particolare  l’obiettivo di consentire a quest’ultimo di correggere un errore o far  valere gli elementi relativi alla sua situazione personale che militano  nel senso che la decisione sia adottata, non sia adottata o abbia un  contenuto piuttosto che un altro.

82.      Orbene, è giocoforza  constatare che, alla luce del quadro normativo sopra descritto, il  legislatore dell’Unione ha provveduto affinché, prima dell’adozione di  una decisione, il diritto al contraddittorio del richiedente sia  garantito in questi termini.

83.      Sebbene i primi elementi  sui quali si fonda una domanda di protezione internazionale siano,  innanzi tutto, forniti in base a un modulo o a un questionario standard,  il richiedente può, successivamente, far conoscere la realtà dei fatti e  delle circostanze che ha dovuto affrontare nel proprio paese d’origine  nella fase istruttoria della domanda. In tale contesto, la cooperazione  stabilita all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2004/83 consente  al richiedente di valutare gli elementi più rilevanti e di riunire,  congiuntamente all’autorità nazionale competente, tutte le informazioni  necessarie a sostegno della sua domanda. Quanto al colloquio o ai  colloqui personali previsti all’articolo 12 della direttiva 2005/85,  questi costituiscono per il richiedente un’ulteriore occasione per  conferire con il soggetto più qualificato a tener conto della sua  situazione personale. Il richiedente può esporre tutti i motivi della  sua domanda nonché tutti i nuovi elementi che non aveva inserito nella  sua argomentazione e fornire chiarimenti. Per l’autorità nazionale  competente, tale colloquio costituisce un’occasione per esaminare in  modo assai concreto la pertinenza di tutti tali elementi al fine di  valutare la personalità dell’individuo nonché l’attendibilità delle sue  dichiarazioni e di fare luce, eventualmente, su alcune contraddizioni.

84.       Inoltre, non va dimenticato un accenno alla circostanza che,  conformemente all’articolo 9 della direttiva 2005/85, l’autorità  nazionale competente è tenuta a motivare in fatto e in diritto la  decisione di rigetto della domanda di asilo. Peraltro, ai sensi  dell’articolo 39 di detta direttiva, gli Stati membri devono garantire  il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Pertanto, la  legittimità della decisione definitiva adottata e, in particolare, dei  motivi che hanno condotto l’autorità competente a respingere la domanda  di asilo in quanto infondata possono costituire oggetto di un esame  approfondito da parte del giudice nazionale, nell’ambito del ricorso  introdotto avverso la decisione di rigetto della suddetta domanda (33).

85.       Infine, occorre ricordare che le procedure stabilite nelle direttive  2004/83 e 2005/85 costituiscono norme minime. Conformemente all’articolo  3 della direttiva 2004/83 e all’articolo 5 della direttiva 2005/85, gli  Stati membri sono liberi di prevedere o di mantenere norme più  favorevoli quanto alle condizioni sostanziali nonché alle procedure di  concessione e di revoca di una protezione internazionale, sempre che  tali norme siano compatibili con le suddette direttive. Di conseguenza,  gli Stati membri sono liberi di rafforzare le garanzie fondamentali  concesse al richiedente nell’ambito dell’esame della sua domanda. Il  governo olandese segnala quindi, nelle sue osservazioni, che, nei Paesi  Bassi, il ministro competente è tenuto a informare il richiedente, per  iscritto e dandone motivazione, della propria intenzione di respingere  la domanda di protezione internazionale, al fine di raccogliere le  osservazioni scritte del richiedente e, se del caso, di correggere  eventuali vizi che inficiano la decisione.

86.      Tenuto conto  di tali elementi, ritengo, di conseguenza, che il dovere di cooperazione  previsto all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2004/83, letto  alla luce delle norme e delle garanzie procedurali stabilite nella  direttiva 2005/85, debba essere interpretato nel senso che l’autorità  competente per l’esame della domanda non è tenuta a comunicare, prima  dell’adozione di una decisione sfavorevole, gli elementi sui quali  intende fondare quest’ultima e a raccogliere, sul punto, le osservazioni  del richiedente.

87.      Tale interpretazione si impone nell’ambito dell’esame di una domanda di asilo.

88.       Essa si impone parimenti, conformemente all’articolo 3, paragrafo 3,  della direttiva 2005/85, qualora lo Stato membro abbia stabilito una  procedura unica nell’ambito della quale esamina la domanda alla luce  delle due forme di protezione internazionale, su richiesta  dell’interessato o d’ufficio, e in cui l’autorità nazionale competente  esamina quindi automaticamente i motivi della protezione sussidiaria,  qualora non siano soddisfatte le condizioni per il riconoscimento dello  status di rifugiato. Abbiamo visto infatti che, in tal caso, l’autorità  competente deve rispettare le norme e le garanzie procedurali stabilite  dalla direttiva 2005/85, per tutta la durata di tale procedura.

89.       Per contro, qualora lo Stato membro esamini la domanda di protezione  sussidiaria nell’ambito di una procedura distinta, non è tenuto,  considerato l’ambito di applicazione della direttiva 2005/85, a  concedere le garanzie procedurali previste per l’esame di una domanda di  asilo. Resta comunque tenuto, da un lato, a cooperare con il  richiedente, nell’ambito previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83, e, dall’altro, a garantire il diritto al  contraddittorio, in quanto quest’ultimo, come ho detto, costituisce un  principio generale del diritto dell’Unione.

90.      Di  conseguenza e alla luce delle considerazioni che precedono, quando, a  seguito del rigetto di una domanda di asilo, viene presentata una  domanda di protezione sussidiaria nell’ambito di un nuovo procedimento,  l’autorità nazionale competente non è tenuta, a mio avviso, a comunicare  il suo progetto di decisione, purché, tuttavia, abbia posto  l’interessato nella condizione di far valere tutti gli argomenti e di  produrre tutti i documenti atti a dimostrare che esso soddisfa i  requisiti specifici della protezione sussidiaria prevista dall’articolo  15 della direttiva 2004/83.

91.      Tenuto conto di tutti questi  elementi, propongo, di conseguenza, alla Corte di dichiarare che il  dovere di cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83, letto alla luce delle norme e delle garanzie  procedurali stabilite nella direttiva 2005/85, debba essere interpretato  nel senso che, qualora un’autorità nazionale competente intenda  respingere una domanda di protezione sussidiaria presentata a seguito  del rigetto di una domanda di asilo, la medesima non è tenuta a  comunicare, prima dell’adozione della sua decisione, gli elementi sui  quali intende fondare quest’ultima e a raccogliere, sul punto, le  osservazioni del richiedente.

92.      Conformemente all’articolo  3 della direttiva 2004/83 e all’articolo 5 della direttiva 2005/85, gli  Stati membri possono prevedere o mantenere norme più favorevoli quanto  alle procedure di concessione e di revoca di una protezione  internazionale, sempre che tali norme siano compatibili con le suddette  direttive.

D –          Applicazione alla presente causa

93.       Sebbene spetti solo al giudice adito in via principale accertare se la  decisione sia stata adottata in violazione delle garanzie procedurali  concesse al richiedente, desidero, tuttavia, nell’ambito della  cooperazione giudiziaria istituita dall’articolo 267 TFUE, fornire al  giudice del rinvio i seguenti elementi di valutazione.

94.       Alla data dei fatti del procedimento principale, le norme relative alla  trattazione delle domande di asilo erano contenute nella legge del 1996  sui rifugiati (Refugee Act 1996). Le disposizioni relative alla  procedura d’esame di una domanda di protezione sussidiaria erano  contenute, a loro volta, nel regolamento del 2006 relativo  all’ammissibilità alla protezione nell’ambito delle Comunità europee  [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006],  che recepisce la direttiva 2004/83 (34).

95.      Ho avuto modo  di apprendere, nel corso dell’udienza, che, in Irlanda, l’esame di una  domanda di protezione sussidiaria si inserisce nell’ambito di un  procedimento distinto. Non esiste, attualmente, una procedura unica.  Come mi è stato confermato dall’Irlanda e dalla Commissione, le garanzie  procedurali stabilite dal legislatore dell’Unione nella direttiva  2005/85 non sono quindi applicabili a tale procedimento.

96.       In primo luogo, il sig. ***** sostiene, dinanzi al giudice del rinvio,  di non essere stato sentito nell’ambito dell’esame della sua domanda di  protezione sussidiaria e di ignorare gli elementi sui quali l’autorità  nazionale competente intendeva fondare la propria decisione di rigetto.

97.       Dagli atti di causa emerge, infatti, che costui non è stato sentito, in  tale fase della procedura, nell’ambito di un colloquio personale.

98.       A mio avviso, sebbene l’esame della domanda di protezione sussidiaria  si inserisca nell’ambito di una procedura distinta, non ritengo che si  debbano ignorare le garanzie procedurali di cui il sig. ***** ha già  beneficiato nel corso della procedura d’esame della sua domanda di  asilo. Infatti, queste due procedure rimangono intimamente connesse e  fondate, assai concretamente, su una storia personale e circostanze di  natura analoga. Tuttavia, è indispensabile verificare che il sig. *****  abbia potuto far valere effettivamente e utilmente tutte le sue  osservazioni sui motivi a sostegno, in particolare, della sua domanda di  protezione sussidiaria.

99.      Orbene, alla luce degli  elementi in mio possesso, ho l’impressione che l’interessato sia stato  posto realmente nella condizione di illustrare i propri argomenti  riguardo agli elementi che giustificano la concessione non solo dello  status di rifugiato, ma anche della protezione sussidiaria.

100.  Il sig. M. ha presentato la sua domanda di asilo all’ORAC il 21 maggio  2008, data in cui è stato sentito nell’ambito di un colloquio  preliminare ai sensi dell’articolo 8 della legge del 1996 sui rifugiati.  In tale contesto, gli è stato consegnato un questionario volto ad  ottenere dall’interessato tutte le informazioni pertinenti che lo  riguardavano nonché i motivi a giustificazione della sua domanda. Su  tale base e ai sensi dell’articolo 11 di detta legge, il 23 agosto 2008,  il sig. M. è stato sentito nel corso di un colloquio personale durante  il quale gli è stato consentito di esporre tutti i motivi a  giustificazione della sua domanda e gli elementi a sostegno della  stessa. Tale colloquio ha dato luogo alla redazione di un verbale,  costituente una decisione di primo grado (35), che conteneva una  raccomandazione negativa da parte dell’ORAC, poiché quest’ultimo  riteneva, in particolare, che la domanda dell’interessato non fosse  sufficientemente attendibile visti i tempi nei quali quest’ultimo aveva  presentato tale domanda.

101. Tale raccomandazione è stata  notificata all’interessato in data 8 settembre 2008. Conformemente  all’articolo 16, paragrafo 1, della legge del 1996 sui rifugiati, il  sig. M. ha proposto ricorso contro la suddetta raccomandazione dinanzi  al Refugee Appeals Tribunal (Irlanda). Tale ricorso è stato esaminato  nell’ambito di un procedimento scritto, data la soppressione della fase  orale del procedimento, ai sensi dell’articolo 13, paragrafi 5 e 6,  lettera c), di detta legge, in quanto il richiedente, senza un valido  motivo, non ha presentato la sua domanda entro un termine ragionevole  (36). Tale procedimento gli ha consentito, da un lato, di prendere  posizione sui motivi formulati dall’ORAC per respingere la sua domanda  di asilo e, dall’altro, di esporre ancora una volta tutte le ragioni che  gli impedivano di ritornare nel proprio paese d’origine, allegando ai  suoi atti ulteriori elementi comunicati il 25 settembre 2008.

102.  Con decisione del 28 ottobre 2008, il Refugee Appeals Tribunal ha  confermato la raccomandazione negativa dell’ORAC e ha chiesto che al  sig. ***** non venisse concesso lo status di rifugiato. Tale decisione,  che deve essere motivata conformemente all’articolo 16, paragrafo 17,  della legge del 1996 sui rifugiati, è stata notificata il 31 ottobre  2008 all’interessato, il quale non ha contestato le conclusioni  dell’ORAC né quest’ultima decisione dinanzi alla High Court (37).

103.  Con lettera notificata in data 8 dicembre 2008, il sig. M. è stato  informato della decisione del Minister for Justice, Equality and Law  Reform volta a respingere la sua domanda di asilo e di emettere nei suoi  confronti un decreto di espulsione. Tale notifica è stata corredata di  un avviso con il quale si informava il sig. M. che poteva chiedere, da  un lato, il beneficio dello status conferito dalla protezione  sussidiaria e, dall’altro, un’autorizzazione temporanea a rimanere nel  territorio. A tal fine, erano allegati alla suddetta lettera una nota  informativa sulla protezione sussidiaria nonché il modulo con il quale  era possibile presentare la domanda. Oltre ai dati personali, il  richiedente è stato invitato a trasmettere tutta la documentazione  supplementare e ad esporre in dettaglio i motivi riguardanti  specificamente le circostanze invocate a sostegno della domanda di  protezione sussidiaria indicando, in particolare, il grave danno che il  richiedente avrebbe potuto subire se fosse ritornato nel proprio paese  d’origine.

104. Il sig. ***** ha quindi presentato, il 31  dicembre 2008, una domanda di protezione sussidiaria, che è stata  completata il 15 luglio 2009 e il 6 agosto 2010 con documenti diretti a  sostenere la sua domanda. Quest’ultima è stata esaminata conformemente  alle regole 4 e 5 del regolamento del 2006, le quali costituiscono norme  di recepimento dell’articolo 4 della direttiva 2004/83. Pertanto,  conformemente alla regola 5 del regolamento del 2006, l’autorità  nazionale competente era tenuta a prendere in considerazione tutti i  fatti pertinenti relativi al paese d’origine al momento dell’adozione  della decisione, tra cui le sue leggi e i suoi regolamenti nonché la  loro applicazione, le dichiarazioni e i documenti trasmessi dal  richiedente, tra cui le informazioni relative alla circostanza che  questi sia stato o possa essere oggetto di persecuzioni oppure abbia  subito o possa subire un grave danno, nonché la situazione individuale e  le circostanze personali del richiedente, tra cui fattori come il suo  passato, il sesso, l’età e le attività esercitate da quando ha lasciato  il paese d’origine e che possono comportare persecuzioni o un grave  danno in caso di ritorno.

105. La domanda di protezione  sussidiaria è stata respinta, il 24 settembre 2010, dal Minister for  Justice, Equality and Law Reform, il quale ha ritenuto che, a causa dei  forti dubbi gravanti sull’attendibilità delle affermazioni del  richiedente, non fosse possibile provare che quest’ultimo avrebbe  rischiato di subire un grave danno se fosse ritornato nel proprio paese  d’origine. Tale decisione di rigetto è stata notificata al sig. ***** in  data 30 settembre 2010.

106. L’esposizione dei fatti che ho  appena richiamato consente, a mio parere, di stabilire che il sig. *****  ha potuto presentare tutti i fatti e le circostanze che giustificavano,  a suo giudizio, una protezione internazionale, a prescindere dalla  circostanza che la medesima rientrasse nel diritto d’asilo o nella  protezione sussidiaria. Inoltre, posso presumere che il sig. ***** fosse  a conoscenza degli elementi in base ai quali l’autorità nazionale  competente intendeva valutare la fondatezza di tale domanda poiché, nel  corso dell’esame della sua domanda di asilo, è stato sentito a più  riprese dall’ORAC, in seguito ha potuto prendere conoscenza delle  ragioni addotte da quest’ultimo per pronunciare una raccomandazione  negativa nell’ambito del ricorso proposto dinanzi al Refugee Appeals  Tribunal. Infine, ha ricevuto comunicazione dei motivi su cui si fondava  la decisione di rigetto del Minister for Justice, Equality and Law  Reform.

107. In secondo luogo, il sig. ***** contesta  all’autorità nazionale competente di aver fondato la sua valutazione su  documenti pubblicati nel 2010, in particolare su un rapporto del  Dipartimento di Stato degli Stati Uniti d’America relativo alla  situazione in Ruanda, quando l’interessato, a sua volta, aveva  presentato lo stesso rapporto risalente al 2008 nonché informazioni  supplementari sul sistema giudiziario ruandese aggiornate in una lettera  del 6 agosto 2010.

108. Non posso contestare all’autorità  nazionale competente di aver valutato la fondatezza della domanda di cui  trattasi in base alle informazioni più dettagliate e più attuali  riguardo alla situazione generale in Ruanda.

109. Infatti,  conformemente all’articolo 4, paragrafo 3, lettera a), della direttiva  2004/83, gli Stati membri devono procedere alla valutazione individuale  di una domanda di protezione internazionale tenendo conto di «tutti i  fatti pertinenti che riguardano il paese d’origine al momento  dell’adozione della decisione in merito alla domanda [(38)]». Inoltre,  ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 2005/85,  disposizione che non è certamente applicabile nella procedura di cui  trattasi, l’autorità competente per l’esame della domanda deve procedere  ad un esame appropriato e obiettivo e deve, a tal fine, provvedere  affinché «pervengano da varie fonti informazioni precise e aggiornate,  (…) circa la situazione generale esistente nel paese di origine de[l]  richiedent[e]».

110. Di conseguenza, come indicato dalla High  Court nella citata sentenza Ahmed v. Minister for Justice, Equality and  Law Reform, il richiedente deve aspettarsi che l’autorità competente per  l’esame della domanda svolga il suo compito accertandosi di avere a  disposizione elementi perfettamente aggiornati.

111. La  questione, al momento, è di stabilire se il rapporto del 2010 fosse tale  da orientare sensibilmente la decisione dell’autorità nazionale  competente. Se così fosse stato e qualora si fosse trattato, di  conseguenza, di un elemento essenziale, ritengo che l’interessato  avrebbe dovuto essere posto nella condizione di presentare osservazioni  su tale punto. Orbene, nella presente causa e alla luce degli elementi  contenuti nel fascicolo non mi pare sia questo il caso. Da un lato, il  giudice del rinvio rileva che, per quanto attiene al periodo 2007‑2010,  la situazione generale e di sicurezza del Ruanda non ha registrato  mutamenti apprezzabili. Dall’altro, esso precisa, per quanto riguarda la  situazione personale del richiedente e, in particolare, la mancanza di  credibilità che gli viene, in sostanza, contestata, che le differenze  tra il rapporto del 2008 e quello del 2010 non sono altamente  pertinenti. Di conseguenza, sembra che le informazioni sulle quali si è  fondato il Minister for Justice, Equality and Law Reform non abbiano  fatto altro che corroborare le conclusioni già tratte nell’ambito della  procedura d’esame della domanda di asilo.

112. In terzo luogo, il  sig. ***** sostiene di aver ignorato quando sarebbe stata adottata una  decisione in merito alla sua domanda di protezione sussidiaria,  criticando, inoltre, la durata del procedimento.

113. Dagli atti  di causa emerge che la procedura d’esame della domanda di asilo  presentata dal sig. ***** è durata sei mesi e mezzo e quella relativa  alla sua domanda di protezione sussidiaria 21 mesi. Di conseguenza, la  situazione dell’interessato è stata definita al termine di un  procedimento che è durato poco più di due anni e tre mesi.

114.  Tale durata mi sembra manifestamente irragionevole. Sebbene, in Irlanda,  l’esame della domanda di protezione sussidiaria non sia soggetta alle  norme procedurali previste dall’articolo 23, paragrafo 2, della  direttiva 2005/85 – il quale prevede che gli Stati membri debbano  provvedere affinché la procedura d’esame di una domanda di protezione  internazionale sia espletata quanto prima possibile e,  nell’impossibilità di prendere una decisione entro sei mesi, debbano  provvedere affinché il richiedente sia informato del ritardo o riceva  informazioni sul termine della decisione –, tuttavia, l’autorità  nazionale competente, qualora adotti una decisione rientrante  nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, è tenuta a  garantire il rispetto del diritto dell’interessato a una buona  amministrazione, il quale costituisce un principio generale del diritto  dell’Unione.

115. Le domande di protezione sussidiaria, come le  domande di asilo, devono quindi formare oggetto di un esame diligente,  che rientri in un termine ragionevole, in quanto la rapidità del  procedimento contribuisce non solo alla certezza del diritto del  richiedente, ma anche alla sua integrazione.

116. Spetterà, di  conseguenza, al giudice del rinvio valutare in quali termini la durata  relativamente lunga di tale procedura abbia potuto intaccare i diritti e  le garanzie concesse al sig. ***** nell’ambito della procedura d’esame  della sua domanda di protezione sussidiaria.

II – Conclusione

117. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla High Court nel seguente modo:

«Il  dovere di cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, della  direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme  minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della  qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione  internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione  riconosciuta, letto alla luce delle norme e delle garanzie procedurali  stabilite nella direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre  2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri  ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato,  deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale  competente intenda respingere una domanda di protezione sussidiaria  presentata a seguito del rigetto di una domanda di asilo, la medesima  non è tenuta a comunicare, prima dell’adozione della sua decisione, gli  elementi sui quali intende fondare quest’ultima e a raccogliere, sul  punto, le osservazioni del richiedente.

Conformemente  all’articolo 3 della direttiva 2004/83 e all’articolo 5 della direttiva  2005/85, gli Stati membri possono prevedere o mantenere norme più  favorevoli quanto alle procedure di concessione e di revoca di una  protezione internazionale, sempre che tali norme siano compatibili con  le suddette direttive».

1 – Lingua originale: il francese.

2  – Direttiva del Consiglio del 29 aprile 2004, recante norme minime  sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica  di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione  internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione  riconosciuta (GU L 304, pag. 12, e rettifica GU 2005, L 204, pag. 24).

3 – V. definizione prevista all’articolo 2, lettera e), della direttiva 2004/83.

4 – In prosieguo: l’«ORAC».

5 – In prosieguo: la «Carta».

6  – Direttiva del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime  per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento  e della revoca dello status di rifugiato (GU L 326, pag. 13, e  rettifica GU 2006, L 236, pag. 36).

7 – V. sentenza del 28 luglio  2011, Samba Diouf (C‑69/10, non ancora pubblicata nella Raccolta),  nella quale la Corte ha ricordato che gli Stati membri dispongono, sotto  vari aspetti, di un margine di discrezionalità per l’attuazione delle  disposizioni della direttiva 2005/85, tenendo conto naturalmente delle  specificità del loro diritto nazionale (punto 29).

8 – V. articolo 1 della direttiva summenzionata.

9  – Tale convenzione, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Raccolta dei  Trattati delle Nazioni Unite, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954) (in  prosieguo: la «Convenzione di Ginevra»)], è entrata in vigore il 22  aprile 1954. Essa è stata completata dal Protocollo relativo allo status  dei rifugiati del 31 gennaio 1967, entrato in vigore il 4 ottobre 1967.

10  – Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo,  intitolata «Un sistema di asilo comune europeo più efficiente – La  procedura unica come prossima fase» [COM(2004) 503 def.].

11 –  Proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio  recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello  status di protezione internazionale [COM(2011) 319 def., punto 3.1.5].  Tale proposta prevede una procedura unica e stabilisce quindi  chiaramente che le domande dovrebbero essere considerate alla luce delle  due forme di protezione internazionale previste dalla direttiva  2004/83, con l’obiettivo di estendere tutte le garanzie procedurali  applicabili all’esame di una domanda di asilo all’esame di una domanda  di protezione sussidiaria.

12 – Sentenza del 9 novembre 2010, B e D (C‑57/09 e C‑101/09, non ancora pubblicata nella Raccolta).

13 – Ibidem, punto 78 e giurisprudenza ivi citata.

14  – Ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, della Convenzione di Ginevra,  l’UNHCR ha il compito di vigilare sull’applicazione delle convenzioni  internazionali che garantiscono la protezione dei rifugiati. È  interessante fare riferimento al Manuale sulle procedure e sui criteri  per la determinazione dello status di rifugiato ai sensi della  Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 relativi allo status dei  rifugiati, pubblicato dall’UNHCR, gennaio 1992, disponibile  all’indirizzo Internet http://unhcr.org/refworld/docid/3ae6b32b0.html.

15  – V. sentenze della Corte del 18 dicembre 2008, Sopropé (C‑349/07,  Racc. pag. I‑10369, punti 36‑38 e giurisprudenza ivi citata), e del 21  dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09  P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 66), nonché del Tribunale  del 21 marzo 2012, Fulmen e Mahmoudian/Consiglio (T‑439/10 e T‑440/10,  non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 71 e 72 nonché  giurisprudenza ivi citata).

16 – La Corte, nella sua sentenza del  21 dicembre 2011, Cicala (C‑482/10, non ancora pubblicata nella  Raccolta), ha espressamente rilevato che, secondo il suo dettato,  l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta non si rivolge agli  Stati membri, ma unicamente alle istituzioni e agli organi dell’Unione  (punto 28).

17 – Sentenza Sopropé, cit. (punto 38).

18 – Ibidem (punti 37 e giurisprudenza ivi cit. e 50).

19 – Ibidem (punto 49). V., anche, sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, cit. (punto 65).

20  – V., in particolare, sentenze della Corte del 21 novembre 1991,  Technische Universität München (C‑269/90, Racc. pag. I‑5469, punti  23‑25), relativa alla concessione di una franchigia doganale per  l’importazione di un apparecchio scientifico, e del Tribunale del 9  novembre 1995, France-aviation/Commissione (T‑346/94, Racc. pag.  II‑2841, punto 34), per un’applicazione di tale giurisprudenza alle  procedure di rimborso dei dazi doganali.

21 – Sentenza del 24 ottobre 1996, Commissione/Lisrestal e a. (C‑32/95 P, Racc. pag. I‑5373).

22  – V., per un’applicazione nel settore delle norme in materia di  concorrenza, sentenza del 3 settembre 2009, Papierfabrik August Koehler e  a./Commissione (C‑322/07 P, C‑327/07 P e C‑338/07 P, Racc.  pag.  I‑7191), nonché, per un’applicazione nel settore della lotta al  terrorismo, sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,  cit. (punti 61‑66 e giurisprudenza ivi citata).

23 – V., in  particolare, le mie conclusioni presentate nella causa che ha dato luogo  alla sentenza Papierfabrik August Koehler e a./Commissione, cit.

24  – V., in tal senso, sentenza del 17 novembre 1987, British American  Tobacco e Reynolds Industries/Commissione (142/84 e 156/84, Racc. pag.  4487, punto 70).

25 – Sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, cit. (punti 61 e 62).

26  – V., per un’applicazione, sentenze citate Technische Universität  München nonché Papierfabrik August Koehler e a./Commissione.

27 –  La procedura stabilita all’articolo 14 della direttiva 2005/85 è  applicabile a tale incontro conformemente al suo paragrafo 4.

28 – V. anche, a tal proposito, articolo 10, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2005/85.

29  – V. commenti della Commissione all’articolo 7, lettera a), contenuti  nella proposta di direttiva del Consiglio del 12 settembre 2001 recante  norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della  qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione  internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di  protezione [COM(2001) 510 def.].

30 – V. commenti annotati dell’UNHCR alla direttiva 2004/83 relativi all’articolo 4, paragrafo 1, della medesima.

31  – V. commenti annotati dell’UNHCR alla direttiva 2004/83 relativi  all’articolo 4 della medesima e punti 195‑205 del Manuale sulle  procedure e sui criteri per la determinazione dello status di rifugiato  ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 relativi  allo status dei rifugiati, citato alla nota 14.

32 – V. note 23 e 24.

33 – V., a tal proposito, sentenza Samba Diouf, cit. (punto 56).

34 – In prosieguo: il «regolamento del 2006».

35  – Conformemente all’articolo 13, paragrafo 4, lettera a), della legge  summenzionata, detto verbale deve essere trasmesso al richiedente.

36  – Lo stesso avviene quando la domanda è, in particolare, manifestamente  infondata o quando il richiedente ha indotto le autorità in errore  presentando false informazioni (recepimento dell’articolo 23, paragrafo  4, della direttiva 2005/85).

37 – Dalle osservazioni depositate  dall’Irlanda emerge che il richiedente, che è stato oggetto di una  raccomandazione negativa dell’ORAC e/o del Refugee Appeals Tribunal, può  presentare un ricorso giurisdizionale dinanzi alla High Court ai sensi  dell’articolo 5, paragrafo 1, lettere h) e i), della legge del 2000  sull’immigrazione clandestina e sul commercio degli esseri umani  [Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000].

38 – Il corsivo è mio.