Sentenza n. 4826 del 30 maggio 2011 Tribunale Amministrativo Regionale Lazio

Cittadinanza iure sanguinis, condannato il Consolato per tempi troppo lunghi.

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 1426 del 2010, proposto da:
VVVVV/RRRRR,  rappresentata e difesa dall'Avv. Giuseppe Grassotti  con domicilio  eletto presso lo studio dell’Avv. Alessandro Orsini sito in Roma, Viale  Giulio Cesare, 78;

-  il MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI e il CONSOLATO GENERALE D’ITALIA DI  SAN PAOLO (BRASILE), rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura  Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, Via dei Portoghesi,  12;

per l'annullamento
- del provvedimento del Consolato  Generale d'Italia di San Paolo (Brasile) del 20 ottobre 2009 con il  quale si e' formato il silenzio inadempimento sulla richiesta della  ricorrente volta ad ottenere la legalizzazione dei documenti utili per  il riconoscimento della cittadinanza italiana ‘iure sanguinis’;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e del Consolato Generale d’Italia di San Paolo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore  nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2011 il Consigliere Elena  Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Espone  in fatto l’odierna ricorrente di essere cittadina brasiliana di origine  italiana e di aver richiesto appuntamento presso il Consolato Generale  d’Italia a San Paulo tramite il sistema di prenotazione online per la  consegna dei certificati di stato civile brasiliani da legalizzare dal  predetto Consolato al fine di ottenere il riconoscimento della  cittadinanza italiana.

A fronte della fissazione della data di  consegna di detta documentazione all’8 aprile 2015, la ricorrente ha  inoltrato al Consolato, in data 9 settembre 2009, istanza di diffida e  messa in mora, riscontrata con la nota del 20 ottobre 2009 con cui il  Consolato ha evidenziato come le richieste di legalizzazione da parte di  cittadini brasiliani discendenti da genitori italiani si riferisca a  circa 30 milioni di abitanti del Brasile e come il sistema di  prenotazione online sia indispensabile a fronte della possibilità di  evadere solo una parte delle richieste di legalizzazione a scopo  cittadinanza.

Ritenendo che tale nota non costituisca formale  riscontro alla richiesta di legalizzazione della documentazione  necessaria per ottenere la cittadinanza italiana, la ricorrente ha  quindi proposto azione volta a denunciarne l’illegittimità in quanto  integrante un’ipotesi di silenzio inadempimento.

Denuncia, in  particolare, parte ricorrente, l’illegittimità del sistema di  prenotazione online in quanto non consente all’utente di ottenere la  legalizzazione dei certificati di stato civile in un termine ragionevole  impedendo al contempo l’esercizio di un diritto soggettivo.

Sarebbe,  inoltre, stato illegittimamente soppresso il diritto dell’utenza di  rivolgersi direttamente al Consolato stante l’obbligatorietà della  procedura di prenotazione tramite sito internet, altresì aggravandosi  ingiustificatamente il procedimento in violazione dell’articolo 1 della  legge n. 241 del 1990.

Sarebbe, ancora, stato violato il termine  di 90 giorni previsto per la conclusione del procedimento con  conseguente integrazione di un’ipotesi di violazione di legge ed eccesso  di potere per illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta.

Si  è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione eccependo  l’inammissibilità del ricorso per non configurabilità di un’ipotesi di  silenzio inadempimento - avendo il Consolato d’Italia tempestivamente  risposto all’istanza – e, sotto altro profilo, per tardività della  relativa notifica, sostenendone nel merito l’infondatezza con richiesta  di corrispondente pronuncia.

Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2011 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

Con  il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso la nota del  Consolato Generale d’Italia di San Paolo – meglio indicata in epigrafe  nei suoi estremi – nonché azione volta ad ottenere la declaratoria di  illegittimità del silenzio inadempimento formatosi in ordine alla  diffida, inoltrata dalla ricorrente al Consolato d’Italia a San Paolo,  diretta ad ottenere la legalizzazione dei certificati di stato civile  brasiliani al fine di ottenere il riconoscimento della cittadinanza  italiana.

Il Collegio è preliminarmente chiamato a pronunciarsi  in ordine alle eccezioni di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla  resistente Amministrazione, che devono essere rigettate.

Quanto  al dedotto profilo di tardività della notifica del ricorso, oltre a non  avere parte resistente indicato quando la ricorrente abbia avuto  conoscenza della gravata nota, deve osservarsi, quanto all’azione  rivolta avverso il silenzio, che l’articolo 31, comma 2, del codice del  processo amministrativo, prevede che l’azione contro il silenzio può  essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento.

Avuto  riguardo al diverso profilo di inammissibilità del ricorso, eccepito  dalla resistente Amministrazione, articolato sull’assunto che non  sarebbe configurabile, nella fattispecie in esame, un’ipotesi di  silenzio inadempimento avendo il Consolato d’Italia di San Paolo fornito  riscontro alla diffida della ricorrente, datata 9aprile 2009, con la  gravata nota del 20 ottobre 2009, osserva il Collegio come tale nota  rivesta carattere meramente interlocutorio di contenuto informativo  circa le ragioni sottese all’adozione del sistema di prenotazione online  per la fissazione di un appuntamento presso il Consolato al fine di  ottenere la legalizzazione della documentazione necessaria per il  riconoscimento della cittadinanza italiana jure sanguinis, cui non può  in alcun modo riconoscersi natura provvedimentale né tantomeno natura  decisoria in relazione all’istanza di parte.

Contrariamente a  quanto sostenuto dalla difesa erariale, invero, non ogni provvedimento  adottato dall’Amministrazione cui l’istanza è rivolta può ritenersi  idoneo a far cessare il silenzio inadempimento, occorrendo a tal fine  che intervenga l’adozione di un atto che costituisca esercizio della  funzione pubblica in risposta all’istanza dell’interessato, che sola,  potendosi qualificare adempimento, può determinare l’inammissibilità o  l’improcedibilità del ricorso
(T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 17 agosto 2010 , n. 31000; Consiglio di stato, sez. IV, 28 settembre 2009 , n. 5843).

Difatti,  solo laddove l'Amministrazione eserciti la funzione pubblica con un  provvedimento espresso, viene meno l'esigenza sottesa alla ratio della  norma di cui all'articolo 21 bis della legge n. 1034 del 1971, sicché il  giudice amministrativo deve limitarsi a prenderne atto, con le  consequenziali statuizioni processuali.

In presenza di atti  meramente interlocutori o a contenuto informativo da parte della  competente Amministrazione, privi di contenuto provvedimentale e non  recanti alcuna statuizione decisoria in merito all’istanza, non viene  meno la fattispecie del silenzio inadempimento, non essendo stato  adempiuto l’obbligo dell’Amministrazione inerte a decidere in modo  espresso sull’istanza del privato, per l’effetto dovendosi accertare  l'eventuale illegittimità dell'inerzia, a fronte del principio generale,  fissato dall’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 secondo cui ove il  procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza del privato ovvero  debba essere iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione ha il  dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

Poste  tali precisazioni – in base alle quali deve essere rigettata  l’eccezione di inammissibilità del ricorso, non potendosi ritenere  intervenuto, nella fattispecie in esame, un adempimento all’obbligo di  provvedere in ordine all’istanza presentata dalla ricorrente idoneo a  far cessare il comportamento inerte – ritiene il Collegio di doversi  riportare, quanto alla dedotta illegittimità del censurato silenzio  inadempimento, al principio in base al quale l'Amministrazione ha  l'obbligo di dare riscontro all'istanza del privato o adottando un  provvedimento satisfattorio dell'interesse sostanziale fatto valere,  ovvero esplicitando puntualmente le ragioni che ostano alla definizione  del procedimento in senso favorevole alle aspettative dell'istante,  fatte salve ovviamente tutte le iniziative che l’interessato potrà  assumere all'esito della pronuncia dell'Amministrazione intimata, per  tutelare le sue ragioni sostanziali (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 12  settembre 2009 , n. 8646).

Ciò posto, va ricordato che la  ricorrente, con “atto di comunicazione stragiudiziale, diffida e messa  in mora” del 9 settembre 2009, ha invitato il Consolato Generale  d’Italia di San Paolo (Brasile) a legalizzare la documentazione  presentata ai fini del riconoscimento della cittadinanza italiana.

Nella  circostanza, la ricorrente rappresentava che, pur a fronte  dell’istituzione, da parte del suindicato Ufficio consolare, di un  sistema di prenotazione elettronica, nondimeno le vigenti disposizioni  di legge (articolo 49 del D.P.R. 200/1967) consentono di rivolgersi  direttamente al competente Consolato ai fini della legalizzazione dei  documenti di stato civile utili per il riconoscimento della  cittadinanza.

Nella stessa “diffida” veniva, quindi, sottolineata  l’arbitrarietà di un modus procedendi che – in quanto preordinato ad  evadere le istanze esclusivamente a mezzo di procedure informatizzate –  di fatto avrebbe vietato all’interessata di presentare direttamente  all’Autorità consolare l’istanza di che trattasi.

A fronte di  quanto come sopra rappresentato, il Consolato Generale d’Italia di San  Paolo poneva in evidenza – con l’impugnata nota – che l’attivazione di  un sistema di prenotazione on-line per il servizio di legalizzazione dei  documenti brasiliani da produrre in Italia ai fini del riconoscimento  di cittadinanza, è stata preordinata ad assicurare le “esigenze di  sicurezza e di parità di trattamento” a fronte delle numerosissime  pratiche presentate al medesimo Ufficio consolare in ragione  dell’elevato numero di cittadini brasiliani di origine italiana;  ulteriormente sottolineando che tale sistema non ha inteso porre alcun  “divieto”, per gli interessati, di presentarsi “direttamente” presso i  competenti uffici.

Quanto sopra preliminarmente sottolineato, va  escluso che il ricorso – nella sua parte impugnatoria – possa essere  ammissibilmente ammesso a delibazione.

L’impugnata nota – il cui  essenziale contenuto è stato in precedenza riportato – non si dimostra  infatti, ex se riguardata, pregiudizievole per la posizione sostanziale  dalla ricorrente fatta valere in giudizio.

Come osservato,  l’Autorità consolare si è limitata, a fronte della diffida alla medesima  notificata, a rappresentare le ragioni a fondamento dell’istituzione di  un sistema informatizzato di prenotazione ai fini della legalizzazione  della documentazione per il riconoscimento della cittadinanza italiana.

Se  non può, per l’effetto, sostenersi che la richiesta di che trattasi sia  rimasta “inevasa” ad opera della medesima Autorità consolare (la quale  ha, diversamente rispetto a quanto sostenuto dalla ricorrente, fornito  espressa e motivata risposta alla diffida a quest’ultima notificata), va  parimenti escluso che l’atto di che trattasi (impregiudicata, per  l’interessata, la possibilità di rivolgersi direttamente al Consolato  per la regolarizzazione documentale) rechi valenza provvedimentale  suscettibile di arrecare diretto pregiudizio alle ragioni fatte valere  dalla ricorrente (in essa, piuttosto, dovendo individuarsi connotazione  meramente esplicativa delle ragioni sottese all’informatizzazione delle  domande di prenotazione in discorso).

Se le considerazioni  precedentemente esposte inducono, con ogni evidenza, ad escludere  l’ammissibilità del mezzo di tutela all’esame sotto il profilo  impugnatorio, non può tuttavia non darsi atto dell’inadempimento  dell’Amministrazione a fronte della richiesta di legalizzazione  documentale di che trattasi.

Va in proposito osservato come la  Tabella 4 allegata al D.P.R. 3 marzo 1995 n. 171 (recante Regolamento di  attuazione degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990 n. 241,  recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo,  relativamente ai procedimenti di competenza di organi  dell'Amministrazione degli Affari Esteri) preveda che la durata  complessiva del procedimento relativo all’accertamento del possesso  della cittadinanza italiana e rilascio della relativa certificazione per  tutti i soggetti discendenti jure sanguinis da cittadini italiani non  possa eccedere i giorni 240.

Nel rilevare come il procedimento  suindicato sia comprensivo della sequenza (evidentemente  sub-procedimentale) preordinata alla legalizzazione della documentazione  strumentale all’accertamento di cui sopra (e che, conseguentemente, il  termine non possa non ricomprendere anche la durata della relativa  procedura), va comunque osservato che – quand’anche si ritenesse non  operante siffatto spatium deliberandi – verrebbe allora in  considerazione l’operatività del termine generale per la conclusione del  procedimento di cui all’articolo 2 della legge 241/1990.

Nel  dare atto che il termine di cui sopra non risulta essere stato nella  fattispecie osservato (ed anzi, è stato abbondantemente superato), a  nulla rileva che l’Amministrazione si sia, come in precedenza  sottolineato, dotata di un sistema informatizzato di prenotazione:  circostanza questa che, quantunque elettivamente preordinata a  salvaguardare la par condicio dei richiedenti (l’esaminabilità delle  domande dei quali avrebbe dovuto, appunto, seguire l’ordine di  “prenotazione”), nondimeno non ha consentito il rispetto del termine di  definizione del procedimento (come ulteriormente comprovato, quanto al  caso in esame, dalla circostanza che, a fronte della prenotazione  on-line effettuata dall’odierna ricorrente, quest’ultima sia stata  calendarizzata ai fini della legalizzazione dei documenti per l’8 aprile  2015).

A fronte della constatata presenza di un contegno sopra  inadempiente, ad opera dell’intimata Amministrazione, si impone  l’adozione di una pronunzia che, previa declaratoria dell’illegittimità  della descritta condotta, imponga all’Autorità consolare competente di  dare positivo riscontro alla richiesta di legalizzazione documentale  avanzata dall’odierna ricorrente entro il termine di giorni 90 (novanta)  dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via  amministrativa della presente sentenza; in ogni caso riservata, per  l’eventualità di perdurante inadempimento, la nomina – su sollecitazione  della parte interessata – di apposito organo commissariale che a tanto  provveda in luogo della competente Autorità consolare.

Le spese, in ragione della portata della decisione, possono essere equamente compensate tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- DICHIARA

il gravame, quanto all’impugnazione della nota del Consolato Generale d’Italia di San Paolo;

-

il ricorso, limitatamente al richiesto accertamento dell’inadempimento  dell’Amministrazione degli Affari Esteri ai fini della conclusione del  procedimento preordinato alla legalizzazione documentale chiesta  dall’odierno ricorrente e, per l’effetto, ORDINA all’Amministrazione  intimata, nella persona del responsabile della suindicata Autorità  consolare, di fornire positivo riscontro alla richiesta di  legalizzazione documentale di che trattasi entro il termine di giorni 90  (novanta) dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in  via amministrativa della presente sentenza;

- COMPENSA fra le parti costituite le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente, Estensore
Roberto Caponigro, Consigliere
Anna Bottiglieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE
IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 30/05/2011
(Articolo 89, co. 3, cod. proc. amm.)