Sentenza n. 5210 del 8 ottobre 2012 Consiglio di Stato

Diniego visto di ingresso per lavoro subordinato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul  ricorso numero di registro generale 6290 del 2012, proposto da: *****,  rappresentato e difeso dall’Avv. Gennaro Rizzardi e dell’Avv. Roberta  Marino, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv.  Alessandro Testa, via S. Angela Merici,16/A;

contro

Ministero  degli Affari Esteri e Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi  Ministri pro tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi  dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma,  via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della  sentenza breve del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. I-quater n. 475 dd.  17 gennaio 2012 resa tra le parti e concernente diniego visto di  ingresso per lavoro subordinato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore  nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2012 il Cons. Fulvio  Rocco e uditi per l’appellante l’Avv. Giorgio Carta, in sostituzione  dell’Avv. Gennaro Rizzardi, e per il Ministero degli Affari Esteri e il  Ministero dell’Interno l’Avvocato dello Stato Anna Collabolletta;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1.1.Il  Signor *****, cittadino della Repubblica popolare del Bangladesh e ivi  residente a Dhaka, espone che il Sig. *****, intenderebbe instaurare con  lui un rapporto di lavoro subordinato domestico e che in relazione a  ciò lo stesso ***** ha presentato allo Sportello Unico per  l’Immigrazione di Novara domanda in tal senso, ottenendo il rilascio del  relativo nulla-osta ai sensi dell’art. 22 del D.L.vo 25 luglio 1998 n. 286 e successive modifiche.

Tale nulla-osta è stato quindi inoltrato all’Ufficio Consolare competente al rilascio del visto d’ingresso in Italia.

Con  nota Prot. V2070 – 11082011 dd. 11 agosto 2011 l’Ambasciata d’Italia di  Dhaka ha peraltro comunicato al Sig. *****, ai sensi dell’art. 4, comma  2, del medesimo D.L.vo 286 del 1998 e successive modifiche, che la sua  richiesta era inammissibile, stante la riscontrata manomissione della  prima pagina del suo passaporto n. ***, rilasciato a Noakhali  (Bangladesh) il 7 maggio 2006.

Lo ***** riferisce che il proprio passaporto risulta a tutt’oggi trattenuto dall’Ambasciata medesima .

1.2.  Con ricorso proposto sub R.G. 10677 del 2011 innanzi al T.A.R. per il  Lazio, Sede di Roma, lo ***** ha chiesto l’annullamento di tale  provvedimento e di tutti gli atti ad esso presupposti e conseguenti,  deducendo al riguardo l’avvenuta violazione degli artt. 3 e 10-bis della  L 7 agosto 1990 n. 241 in relazione all’art. 4, comma 2, del D.L.vo 25  luglio 1998 n. 286, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria,  travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, illogicità manifesta e  violazione del principio di ragionevolezza.

In buona sostanza lo  *****, anche al di là delle asseritamente assorbenti circostanze da lui  riferite alla violazione delle norme fondamentali vigenti in tema di  motivazione del provvedimento amministrativo e del giusto procedimento  da cui deve conseguire l’adozione del provvedimento medesimo, ha con ciò  affermato che non risponderebbe al vero che il passaporto di cui  trattasi sarebbe stato da lui alterato prima della sua consegna  all’Autorità consolare italiana al fine dell’apposizione del visto  d’ingresso in Italia, riferendo pure che per prassi le competenti  Autorità del Bangladesh compilerebbero i passaporti manualmente.

1.3.  Nel giudizio di primo grado si sono costituiti il Ministero degli  Affari Esteri e il Ministero dell’Interno, concludendo per la reiezione  dell’impugnativa.

1.4. Con sentenza n. 475 dd. 17 gennaio 2012 la  Sez. I-quater ha respinto il ricorso dello *****, condannandolo al  pagamento delle spese processuali, complessivamente liquidate nella  misura di € 750,00.-

2.1. Con l’appello in epigrafe lo *****  chiede ora la riforma di tale sentenza, sostanzialmente riproponendo le  medesime censure già da lui illustrate in primo grado.

L’appellante  deduce infatti al riguardo errore nel giudizio, violazione e falsa  applicazione dei principi costituzionali di eguaglianza (art. 3 Cost.) e  di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), anche con  riferimento all’Art. 4 Cost., nonché violazione e omessa o erronea  applicazione degli artt. 3 e 10-bis della L. 241 del 1990 ed eccesso di  potere per difetto di istruttoria, difetto dei presupposti e manifesta  irragionevolezza.

Lo **** in tal senso evidenzia che dal  contenuto del provvedimento impugnato non si ricaverebbe in che modo il  passaporto – asseritamente rilasciato in via del tutto regolare  dall’Ufficio passaporti di Noakhali - sarebbe stato alterato, né sarebbe  dato di comprendere il motivo per cui la correzione del documento – ove  effettivamente fosse avvenuta – renderebbe inammissibile la domanda di  rilascio del visto d’ingresso in Italia.

Lo ***** evidenzia pure  che, in violazione dell’anzidetto art. 10-bis della L. 241 del 1990,  nessun preavviso di reiezione ovvero di dichiarazione di inammissibilità  della domanda di rilascio del visto di ingresso in Italia sarebbe a lui  pervenuto, con conseguente preclusione per lui di produrre deduzioni  nel suo interesse nel procedimento prodromico all’emanazione del diniego  poi impugnato innanzi al T.A.R.

Lo ***** afferma pure che  l’anomalia asseritamente presente sul suo passaporto non potrebbe  risultare di per sé preclusiva al fine dell’ottenimento del visto  d’ingresso in Italia, posto che l’Autorità diplomatica e consolare  italiana in realtà avrebbe fondato la propria dichiarazione di  inammissibilità della domanda del visto medesimo su di una presunzione  semplice di avvenuta alterazione del passaporto, a’ sensi dell’art. 2729  cod. civ., senza chiedergli di comprovare la propria identità mediante  l’esibizione di altro idoneo documento, e soprattutto senza chiedere  alla competente Autorità del Bangladesh un parere circa l’autenticità  del passaporto in questione.

2.2. Si sono costituiti anche nel  presente grado di giudizio il Ministero degli Affari Esteri e il  Ministero dell’Interno, eccependo l’irricevibilità dell’appello in  quanto notificato oltre il termine semestrale del deposito della  sentenza impugnata, e concludendo comunque per la sua reiezione.

3.  Alla camera di consiglio del 18 settembre 2012 la causa è stata  trattenuta per la decisione, essendo state le parti rese edotte circa  l’eventualità di un’immediata definizione della causa nel merito a’  sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

4. Va innanzitutto respinta  l’eccezione delle Amministrazioni resistenti secondo la quale l’appello  in epigrafe risulterebbe irricevibile in quanto – avuto riguardo  all’art. 92, comma 3, cod. proc. amm. - tardivamente notificato oltre il  termine semestrale decorrente dal deposito della sentenza impugnata,  avvenuto il 17 gennaio 2012.

A tale riguardo, infatti, va  rimarcato che in forza di quanto statuito dalla ben nota sentenza della  Corte Costituzionale n 477 del 26 novembre 2002, l’art. 149 cod. proc.  civ. e l’art. 4, comma terzo, della L. 20 novembre 1982, n. 890  (Notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta  connesse con la notificazione di atti giudiziari) sono stati dichiarati  incostituzionali nella parte in cui prevedono che la notificazione si  perfeziona, per il notificante, alla data di ricezione dell’atto da  parte del destinatario anziché a quella, antecedente, di consegna  dell’atto medesimo all’ufficiale giudiziario: e, per quanto attiene al  caso di specie, se è ben vero che l’Avvocatura Generale dello Stato è  stata resa notificata ria del ricorso in data 18 luglio 2012, il  relativo atto è stato consegnato dall’appellante all’ufficiale  giudiziario per la conseguente sua notificazione a mezzo posta in data  16 gennaio 2012, ossia entro il termine di sei mesi contemplato dal  predetto art. 92, comma 3, cod. proc. amm.

5.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.

5.2.  Come evidenziato dal giudice di primo grado, con nota Prot. 1022 dd. 12  dicembre 2011 (indirizzata – tra l’altro – anche al Ministero degli  Affari Esteri – Direzione Generale per gli Italiani all’Estero (DGIT) –  Ufficio VI – Centro Visti, ossia all’Autorità Centrale italiana preposta  ai visti d’ingresso in Italia e nello Spazio Schengen) il Cancelliere  Principale dell’Ambasciata d’Italia a Dhaka ha avuto modo di  evidenziare, per quanto qui segnatamente interessa, che “già nella fase  di presentazione della richiesta di visto presso l’Agenzia VFS” (VFS,  Visa Facilitation Services, una compagnia che fornisce in buona parte  dei Paesi del mondo sostegno amministrativo nelle pratiche di rilascio  di visti, espletando compiti non-judgemental collegati al lifecycle  intero di un processo applicativo di visto) “da questa Ambasciata  delegata alla ricezione dei visti venne annotata e segnalata l’anomalia  sul dato anagrafico, pertanto una volta acquisita da parte di questo  Ufficio Visti la pratica contenente il passaporto *** si passava alla  fase della diagnosi tecnica dalla quale veniva accertato come i dati  anagrafici del predetto documento fossero stati alterati nelle lettere  “ZA”. Infatti la pag. 1 del passaporto in questione veniva ispezionata  con strumenti elettronici ultravioletti e in particolare con l’ausilio  dell’apparato ottico “Waldmann” in dotazione a questa rappresentanza  diplomatica, evidenziando come il dato anagrafico originale (scritto a  penna) fosse stato manomesso corrodendone il fondo cartaceo, per poi  alterarne i dati, nello specifico le lettere “ZA””.

A ragione il  giudice di primo grado ha evidenziato che tali indizi precisi e  concordanti consentono di escludere il dedotto difetto di motivazione  nel provvedimento impugnato in primo grado, posto che la lettera del  medesimo si riferisce – ancorchè in via sintetica – alla parte del  passaporto risultata alterata, ossia al nome del suo asserito titolare  nelle prime due lettere.

Né può essere configurata nella specie  un’ipotesi di falsa applicazione dell’art. 4, comma 2 del D.L.vo 286 del  1998, posto che il visto di ingresso può essere rilasciato allo  straniero alle condizioni ivi previste e sempreché l’interessato sia in  possesso di “passaporto valido”, come espressamente affermato nel comma 1  dello stesso art. 4.

L’avvenuta manomissione del documento, come  detto innanzi consistente nella specie nella sostituzione delle prime  due lettere del cognome del titolare del passaporto medesimo, va  configurata quale contraffazione: e in tal senso nel comma 2, ultima  parte, dell’art. 4 del D.L.vo 286 del 1998 nel testo conseguente alle  modifiche introdotte dall’art. 4, comma 1, della L. 30 luglio 2002 n. 189,  espressamente si dispone – e sempre per quanto qui segnatamente  interessa - che “la presentazione di documentazione falsa o contraffatta  o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto comporta  automaticamente, oltre alle relative responsabilità penali,  l’inammissibilità della domanda”.

La giustificazione della  circostanza che il passaporto dello ***** sia stato trattenuto  dall’Autorità diplomatico-consolare va correlata a quanto riferito  sempre dal Cancelliere principale dell’Ambasciata: “Nonostante il  passaporto fosse stato regolarmente rilasciato” dall’Autorità locale a  ciò competente, “il ripetersi di questo fenomeno e la frequenza dei casi  qui riscontrati sia molto alto fanno ritenere che dietro si celino ben  più strutturate organizzazioni. Va altresì considerata la concreta  possibilità che dietro ad un cambio di identità operato tramite la  sostituzione della fotografia possa celarsi il tentativo di introdurre  nel nostro Paese persone sfavorevolmente note alle nostre autorità e  segnalate anche per motivi attinenti alla sicurezza e a minacce di  stampo terroristico. E’ anche per tale motivo che le possibili  falsificazioni che hanno per oggetto l’alterazione del nome o la  sostituzione dell’immagine fotografica vanno trattate con la massima  attenzione e delicatezza” (cfr. nota Prot. 1022 dd. 12 dicembre 2011  cit.).

In tale contesto, quindi, va senz’altro affermato che il  controllo eseguito dall’Autorità diplomatico-consolare italiana su  passaporto rilasciato da altro Stato e compilato a mano mediante  strumenti elettronici ultravioletti e in particolare con l’ausilio  dell’apparato ottico “Waldmann” si configura non già quale mera  presunzione di prova, ma quale diretto e non contestabile riscontro  dell’autenticità del passaporto medesimo per quanto attiene all’ingresso  del suo titolare nel territorio dello Stato italiano.

Per  ineludibile conseguenza di ciò, non solo agli effetti penalistici  previsti dall’attuale testo dell’anzidetto art. 4, comma 2, ultima  parte, del D.L.vo 286 del 1998 in correlazione all’art. 7 cod. pen., ma  soprattutto al fine di impedire che lo stesso documento possa essere  fraudolentemente utilizzato per riproporre ulteriori domande di rilascio  di visti di ingresso in Italia o in altri Stati dell’Area Schengen (in  ordine alla quale il relativo Accordo, reso esecutivo nel nostro  ordinamento con 30 settembre 1993 n. 388, impone agli artt. 9 e ss.  nonchè 18 e ss., una stretta collaborazione tra gli Stati aderenti in  proprio in materia di rilascio dei visti d’ingresso), è legittimo – o,  meglio ancora – obbligatorio per l’Autorità diplomatico-consolare il  trattenimento del passaporto risultato contraffatto al fine del  conseguente suo inoltro in Italia alle Autorità di competenza per  l’ulteriore seguito.

Né può accedersi alla tesi dell’appellante  secondo la quale sussisterebbe un obbligo di riscontro della sua  identità personale (e, quindi, dell’asseritamente mancata contraffazione  del passaporto di cui trattasi) mediante l’esibizione di altro suo  documento personale: tale incombente istruttorio nei confronti dello  straniero che deve utilizzare il passaporto per il proprio ingresso in  Italia non è dovuto proprio in quanto il passaporto stesso costituisce  l’unico titolo di identificazione ammesso a tale scopo; e risulta  altrettanto assodato, anche ai fini dell’anzidetta esaustività dei  sistemi elettronici ultravioletti predetti utilizzati dall’Autorità  diplomatico-consolare italiana per accertare la contraffazione dei  passaporti stranieri, che non può comunque essere idoneamente posta in  opera una collaborazione con le Autorità locali di tutti quegli Stati  che seguitano a rilasciare passaporti compilati a mano, posto che tale  “sistema” notoriamente non consente di riscontrare con la dovuta  celerità e sicurezza i casi di manomissione dei documenti se non, per  l’appunto, mediante gli anzidetti dispositivi comunque già in dotazione  all’Autorità italiana anzidetta e che, si ribadisce, forniscono piena  prova al riguardo.

In considerazione di tutto ciò, quindi, la  valutazione ostativa del visto d’ingresso in Italia era atto dovuto in  quanto espressione di un potere vincolato dell’Autorità  diplomatico-consolare derivante dall’accertamento eminentemente tecnico  da essa eseguito, non richiedente altra motivazione se non quella della  rilevata falsità del documento; e anche la partecipazione procedimentale  dell’interessato mediante l’adozione di un preavviso di rigetto sarebbe  stata in tal senso superflua, e dunque la sua omissione può ritenersi  sanata ai sensi dell’art. 21-octies della L. 7 agosto 1990 n. 241 (per  una fattispecie, su tale specifico punto omologa, cfr. Cons. Stato ,  Sez. VI, 3 giugno 2010 n. 3515).

6.  Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio seguono la regola  della soccombenza di lite, e sono liquidati nel dispositivo.

Va,  altresì, dichiarato irripetibile il contributo di cui all’art. 9 e ss.  del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modificazioni.

P.Q.M.

Il  Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)  definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo

.

Condanna  l’appellante al pagamento delle spese e degli onorari del presente  grado di giudizio, complessivamente liquidati nella misura di €  2.000,00.- (duemila/00).

Va altresì dichiarato irripetibile il  contributo di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e  successive modificazioni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2012

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)