Sentenza n. 5807 del 19 novembre 2012 Consiglio di Stato

Affidamento della gestione dei servizi relativi al progetto – “piccoli  comuni grande solidarietà” - nell'ambito del PON sicurezza per lo  sviluppo obiettivo convergenza 2007-2013

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul  ricorso numero di registro generale 2135 del 2012, proposto da:  Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore,  rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i  cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Legambiente  Onlus, rappresentata e difesa dagli avv. ti Enrico Angelone e  Mariadolores Furlanetto, con domicilio eletto presso quest’ultima in  Roma, via A. Vivaldi,15;

nei confronti di

Consorzio Connecting People Soc. Coop. Onlus;

per la riforma

della  sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: sezione I n. 5987/2011, resa tra  le parti, concernente l’affidamento della gestione dei servizi relativi  al progetto – “piccoli comuni grande solidarietà” - nell'ambito del PON  sicurezza per lo sviluppo obiettivo convergenza 2007-2013

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Legambiente Onlus;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore  nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2012 il Cons. Hadrian  Simonetti e uditi per le parti gli l’avvocato Furlanetto e  l’avvocatodello Stato Soldano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.  Il Ministero dell’Interno indisse una procedura aperta per  l’affidamento dei servizi relativi al progetto “piccoli comuni, grande  solidarietà”, nell’ambito del PON sicurezza per lo sviluppo obiettivo  convergenza 2007-2013.

La procedura, aggiudicata in favore del  Consorzio Connecting People Onlus, fu impugnata da Lega Ambiente, con  riferimento all’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica,  con ricorso che dapprima il Tar, poi il Consiglio di Stato, giudicarono  fondato così annullando l’aggiudicazione e dichiarando inefficace il  contratto di appalto.

2. Riconvocata la Commissione giudicatrice,  all’esito della seduta del 23.11.2010 la procedura è stata nuovamente  aggiudicata in via provvisoria in favore del Consorzio Connecting  People, sempre con gli stessi punteggi.

3. Proposto un nuovo  ricorso da Lega Ambiente, il Tar lo ha accolto relativamente ai punteggi  assegnati alla voce “ formazione linguistica italiana”, sul rilievo che  Legambiente ha offerto un numero superiore di ore settimanali di  insegnamento e, ciò nonostante, ha avuto lo stesso punteggio del  Consorzio, al quale la Commissione ha riconosciuto un profilo  qualitativo migliore, senza peraltro fornire sul punto un’adeguata  motivazione.

4. Il Ministero dell’Interno ha proposto il presente  appello nel quale ha dedotto, per un verso, l’erroneità della sentenza  e, per altro verso, l’impossibilità di eseguirla. Ciò sul rilievo che,  frattanto, le risorse finanziarie sarebbero esaurite e che quindi non  sarebbe più possibile affidare il servizio. Sicché potrebbe residuare,  al più, una tutela per equivalente.

Si è costituita Legambiente  resistendo all’appello e, con memoria depositata il 10.10.2012,  chiedendo la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per  equivalente, anche in via equitativa.

Nella camera di consiglio  del 13.4.2012 è stata respinta la domanda cautelare e all’udienza  pubblica del 26.10.2012 la causa è passata in decisione.

5.  Osserva preliminarmente il Collegio come la sentenza del Tar qui  impugnata abbia accolto solo in parte il ricorso di Lega Ambiente  avverso il nuovo esito della gara, relativamente alla voce dell’offerta  tecnica “formazione linguistica italiana”, mentre lo ha reputato  infondato in merito al giudizio sulla voce “mediazione culturale e  attività di inclusione sociale”; e come su questo secondo capo di  sentenza si sia formato il giudicato.

5.1. Ciò posto, sempre in  premessa giova considerare come all’aggiudicazione provvisoria disposta  in favore del Consorzio Connecting People non abbia fatto seguito,  nonostante i quasi due anni da allora trascorsi, alcun provvedimento di  aggiudicazione definitiva, come confermato anche nell’appello  dell’Avvocatura dello Stato (v. p. 5). Né, tanto meno, quindi, è stato  stipulato alcun nuovo contratto di appalto che sostituisse l’accordo  originario dichiarato inefficace all’esito del procedente giudizio. Con  la conseguenza che il servizio ed il relativo progetto è stato eseguito  in via di fatto, con una modalità del tutto irrituale.

5.2. Pur  in assenza di un’aggiudicazione definitiva e a fronte di un servizio  frattanto già interamente eseguito – seppure, come appena veduto, sulla  base di un titolo giuridico inefficace - non può dirsi che Lega Ambiente  non abbia più alcun interesse alla decisione, quanto meno ai fini di  una pronuncia di accertamento dell’illegittimità dell’aggiudicazione  provvisoria sulla quale fondare una tutela risarcitoria per equivalente.

6.  In questa prospettiva, il punto ancora controverso riguarda il giudizio  espresso dalla Commissione giudicatrice, all’esito della seduta del  23.11.2010, circa la validità dei rispettivi progetti, di Lega Ambiente e  del Consorzio Connecting People, con riferimento alla voce “formazione  linguistica italiana”.

6.1. Per tale voce l’offerta di Lega  Ambiente ha ricevuto il giudizio di “buono” ed il punteggio di 8 punti  su 10, con la motivazione che “la formazione linguistica proposta è tale  da assicurare buoni risultati”. Lo stesso punteggio è stato conseguito  dal Consorzio Connecting People con una motivazione nella quale si legge  “di buon livello le modalità di espletamento del servizio”.

Nel  tentativo di precisare meglio il percorso motivazionale, la Commissione  ha distinto il giudizio di valore da quello di risultato, nel primo  valorizzando soprattutto il dato qualitativo e nel secondo quello  quantitativo. In questo modo, come si ricava dalla lettura degli atti,  la superiorità quantitativa dell’offerta di Lega Ambiente sarebbe stata  compensata dal maggior pregio qualitativo dell’offerta del Consorzio  Connecting People, il che avrebbe determinato la parità di punteggio.

6.2.  Il Giudice di primo grado ha ritenuto che il giudizio qualitativo, più  favorevole al Consorzio, non fosse sorretto da una motivazione adeguata e  sufficiente.

6.3. Tale valutazione è criticata dall’appellante  sul rilievo che la Commissione avrebbe invece indicato dettagliatamente  le caratteristiche dell’offerta presentata dal Consorzio Connecting  People, valorizzandone evidentemente la metodica di apprendimento  flessibile, particolarmente adatta alla disomogeneità dei livelli di  competenza che si riscontrano nei corsi degli immigrati adulti.

6.4.  Ciò posto, reputa il Collegio che la critica alla sentenza, alla quale  controparte non ha opposto repliche argomentate, sia fondata e che,  nell’insieme, il nuovo giudizio formulato dalla Commissione –  differenziando il profilo qualitativo dal dato quantitativo e  compensando i rispettivi esiti - fosse invece sufficientemente motivato  ed immune dai vizi logici dedotti da Lega Ambiente con il ricorso  introduttivo.

Deve infatti ritenersi che la descrizione più  analitica della proposta del Consorzio Connecting People valga a  sottolineare – da parte della Commissione - come la stessa sia  maggiormente orientata a soddisfare le molteplici e articolate esigenze  di apprendimento degli immigrati, il che giustifica il riconoscimento di  un valore più elevato. In misura peraltro contenuta ma comunque pur  sempre sufficiente a compensare il dato quantitativo maggiore  dell’offerta di Lega Ambiente. A conferma, nell’insieme, di due proposte  grosso modo corrispondenti per le quali il giudizio di sostanziale  equivalenza non appare irragionevole.

6.5. Ne consegue che i vizi dedotti nei confronti dell’aggiudicazione provvisoria non sono fondati.

7.  Il che dispensa il Collegio dall’esaminare la domanda risarcitoria per  equivalente, assorbita dal Giudice di primo grado e riproposta in  appello con memoria depositata solamente all’esito della fase cautelare  (v. art. 101 co. 2 c.p.a), non senza osservare che il danno da mancata  aggiudicazione presupporrebbe pur sempre, come noto, l’esito favorevole  del giudizio prognostico sulla fondatezza della pretesa. Per tacere,  inoltre, della mancata dimostrazione della misura del danno, non  reputando il Collegio sufficiente una quantificazione meramente  forfettaria, che faccia applicazione del criterio astratto del 10%  calcolato sull’offerta economica presentata, senza provare il vantaggio  economico che in concreto Lega Ambiente avrebbe conseguito  aggiudicandosi la gara.

8. Si ravvisano comunque giustificati  motivi per compensare le spese di lite, tenuto conto della condotta  dell’Amministrazione, come già sottolineato al punto 5.1.

P.Q.M.

Il  Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)  definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo  accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,  respinge integralmente il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2012

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)