Sentenza n. C-249/11 del 4 ottobre 2012 Corte di Giustizia UE

Diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di  soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri -  Provvedimento amministrativo recante divieto di lasciare il territorio  nazionale a causa del mancato pagamento di un debito nei confronti di  una persona giuridica di diritto privato

(Seconda Sezione)

4 ottobre 2012 (*)

«Diritto  dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di  soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri – Direttiva  2004/38/CE – Articolo 27 – Provvedimento amministrativo recante divieto  di lasciare il territorio nazionale a causa del mancato pagamento di un  debito nei confronti di una persona giuridica di diritto privato –  Principio della certezza del diritto con riguardo agli atti  amministrativi divenuti definitivi – Principi di equivalenza e di  effettività»

Nella causa C‑249/11,


LA CORTE (Seconda Sezione),

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1         La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione  dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, in combinato disposto con gli  articoli 20 TFUE e 21 TFUE, dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta  dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»),  nonché degli articoli 27, paragrafo 1, e 31, paragrafi 1 e 3, della  direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29  aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro  familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli  Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le  direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,  75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e –  rettifiche – GU L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34).

2         Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il  sig. ***** e il glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti  (segretario generale del Ministero degli Affari interni) in merito al  rifiuto di riaprire un procedimento amministrativo e di revocare un  provvedimento amministrativo recante divieto di lasciare il territorio  adottato nei suoi confronti a causa del mancato pagamento di un debito  privato.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione

3         Il trentunesimo considerando della direttiva 2004/38 enuncia che essa  rispetta i diritti e le libertà fondamentali e osserva i principi  riconosciuti dalla Carta.

4        Ai sensi del suo articolo 3,  paragrafo 1, la direttiva 2004/38 si applica a qualsiasi cittadino  dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da  quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari che  accompagnino o raggiungano il cittadino medesimo.

5        L’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva così recita:

«Senza  pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti  di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino dell’Unione munito  di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità (...)  [ha] il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per  recarsi in un altro Stato membro».

6        Al capo VI della  direttiva in esame, intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di  soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di  sanità pubblica», l’articolo 27, paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue:

«1.       Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono  limitare la libertà di circolazione [e di soggiorno] di un cittadino  dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza,  per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità  pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.

2.       I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica  sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati  esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei  riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne  penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.

Il  comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e  sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della  società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a  ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione».

7        Allo stesso capo, l’articolo 31 della direttiva 2004/38, intitolato «Garanzie procedurali», prevede quanto segue:

«1.       L’interessato può accedere ai mezzi di impugnazione giurisdizionali e,  all’occorrenza, amministrativi nello Stato membro ospitante, al fine di  presentare ricorso o chiedere la revisione di ogni provvedimento  adottato nei suoi confronti per motivi di ordine pubblico, pubblica  sicurezza o sanità pubblica.

(...)

3.      I mezzi di  impugnazione comprendono l’esame della legittimità del provvedimento  nonché dei fatti e delle circostanze che ne giustificano l’adozione.  Essi garantiscono che il provvedimento non sia sproporzionato (...)

(...)».

8        L’articolo 32, paragrafo 1, di tale direttiva, che fa parte anch’esso del capo VI, così recita:

«La  persona nei cui confronti sia stato adottato un provvedimento di  divieto d’ingresso nel territorio per motivi d’ordine pubblico o  pubblica sicurezza può presentare una domanda di revoca del divieto  d’ingresso nel territorio nazionale dopo il decorso di un congruo  periodo, determinato in funzione delle circostanze e in ogni modo dopo  tre anni a decorrere dall’esecuzione del provvedimento definitivo di  divieto validamente adottato ai sensi del diritto comunitario, nella  quale essa deve addurre argomenti intesi a dimostrare l’avvenuto  oggettivo mutamento delle circostanze che hanno motivato la decisione di  vietarne l’ingresso nel territorio.

Lo Stato membro interessato  si pronuncia in merito a tale nuova domanda entro sei mesi dalla data di  presentazione della stessa».

La normativa bulgara

9         L’articolo 23, paragrafo 2, della legge sui documenti d’identità  bulgari (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV n. 93, dell’11  agosto 1998), nella sua versione applicabile al procedimento principale  (DV n. 105, del 22 dicembre 2006; in prosieguo: la «ZBLD»), prevede che  «[o]gni cittadino bulgaro ha il diritto di lasciare il paese con una  carta d’identità, e di farvi ritorno, attraverso le frontiere della  Repubblica di Bulgaria con gli Stati membri dell’Unione europea, nonché  nei casi previsti da trattati internazionali».

10      Il  paragrafo 3 di tale articolo 23 prosegue precisando che «[i]l diritto di  cui al paragrafo 2 può subire solo le limitazioni previste dalla legge  che abbiano lo scopo di tutelare la sicurezza nazionale, l’ordine  pubblico, la salute dei cittadini o i diritti e le libertà di altri  cittadini».

11      L’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD prevede quanto segue:

«È possibile vietare l’espatrio e non rilasciare passaporti o documenti d’identità sostitutivi alle:

(...)

3.       (...) persone che abbiano debiti pecuniari ingenti, accertati  giudizialmente, nei confronti di persone fisiche o giuridiche bulgare o  nei confronti di persone fisiche o giuridiche straniere, salvo che il  loro patrimonio personale copra il debito o che esse abbiano costituito  un’adeguata garanzia».

12      Ai sensi delle disposizioni  complementari della ZBLD, un importo superiore a BGN 5 000 è ritenuto  «ingente» ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD.

13       Quest’ultima disposizione è stata abrogata dal paragrafo 62, punto 3,  della legge che modifica e completa la legge sui documenti d’identità  bulgari (DV n. 82, del 16 ottobre 2009), entrata in vigore il 20 ottobre  2009. Il legislatore bulgaro non ha tuttavia previsto la revoca  d’ufficio dei provvedimenti amministrativi coercitivi adottati sul  fondamento dell’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD.

14       L’articolo 99 del codice di procedura amministrativa  (Administrativnoprotsesualen kodeks; in prosieguo: l’«APK»), contenuto  nel capitolo 7, intitolato «Condizioni per la revisione dei procedimenti  di adozione di atti amministrativi», così recita:

«Un atto  amministrativo individuale o generale, divenuto definitivo, che non sia  stato impugnato in sede giudiziaria, può essere revocato o modificato  dall’autorità amministrativa direttamente sovraordinata ovvero, qualora  si tratti di un atto amministrativo non impugnabile in sede  amministrativa, dall’autorità medesima che lo ha emanato, nei casi in  cui:

1.      vi sia una sostanziale violazione di uno dei presupposti da cui dipende la sua legittimità;

(...)

7.       sia stata accertata, con sentenza della Corte europea dei diritti  dell’uomo, una violazione della Convenzione europea per la salvaguardia  dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [, firmata a Roma il 4  novembre 1950]».

15      Secondo la decisione di rinvio,  l’articolo 99, paragrafo 1, dell’APK conferisce all’organo  amministrativo il potere di revocare un atto amministrativo divenuto  definitivo nel caso in cui vi sia una sostanziale violazione di uno dei  presupposti da cui dipende la sua legittimità. Tuttavia, ai sensi degli  articoli 100 e 102, paragrafo 1, dell’APK, tale potere può essere  esercitato solo entro un mese dall’adozione dell’atto in questione e su  iniziativa dell’organo amministrativo da cui esso promana, del  procuratore competente o del mediatore.

16      Per contro,  conformemente all’articolo 102, paragrafo 2, dell’APK, nell’ipotesi di  cui all’articolo 99, paragrafo 7, di tale codice, è possibile che il  procedimento sia riaperto su istanza del destinatario di un  provvedimento amministrativo che, non essendo stato impugnato in sede  giudiziaria, è divenuto definitivo.

17      Dalla decisione di  rinvio risulta che il destinatario di un siffatto provvedimento può  altresì presentare una domanda di riapertura del procedimento nei casi  previsti all’articolo 99, paragrafi 2‑6, dell’APK.

18      Da  tale decisione risulta parimenti che l’articolo 99, paragrafo 2,  dell’APK riguarda in particolare il caso di nuove prove scritte.

Controversia nel procedimento principale e questioni pregiudiziali

19       Il decreto del direttore della direzione regionale del Ministero degli  Affari interni del 17 aprile 2007 (in prosieguo: il «decreto del 2007»),  ha inflitto al sig. *****, cittadino bulgaro, un provvedimento  amministrativo coercitivo, ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 3, della  ZBLD, recante divieto di uscita dal territorio bulgaro e divieto di  rilascio di passaporti o documenti di identità sostitutivi (in  prosieguo: il «divieto di uscita dal territorio di cui trattasi nel  procedimento principale»).

20      Il decreto del 2007 è stato  adottato su istanza di un ufficiale giudiziario a causa di un debito nei  confronti di una persona giuridica di diritto privato bulgara. Tale  decreto precisa che il suddetto debito, pari a BGN 200 000 maggiorati  delle spese e degli interessi, è «ingente», ai sensi delle disposizioni  complementari della ZBLD, e che il sig. Byankov non ha costituito  adeguata garanzia.

21      Tale decreto non è stato impugnato in sede giudiziaria ed è divenuto definitivo.

22       Il 6 luglio 2010, ossia oltre tre anni dopo l’adozione del decreto del  2007, il sig. ***** ha chiesto la revoca del divieto di uscita dal  territorio di cui trattasi nel procedimento principale, facendo valere  la propria qualità di cittadino dell’Unione ed il proprio diritto di  circolare e di soggiornare liberamente nell’Unione. Il sig. ***** si è  basato anche sull’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38,  sulla sentenza del 10 luglio 2008, Jipa (C‑33/07, Racc. pag. I‑5157),  nonché sulla sentenza n. 3909, del 24 marzo 2010, del Varhoven  administrativen sad (Suprema Corte amministrativa). Egli ha sostenuto  che il provvedimento restrittivo che può essere adottato ai sensi  dell’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD non può rientrare nella  nozione di «ordine pubblico».

23      Il glaven sekretar na  Ministerstvo na vatreshnite raboti, cui era stata trasmessa la domanda  del sig. *****, l’ha esaminata in quanto istanza di revoca di un atto  amministrativo divenuto definitivo, procedimento disciplinato  dall’articolo 99 dell’APK.

24      Con decreto del 20 luglio 2010  tale istanza è stata respinta in quanto non ricorrevano i requisiti  giuridici previsti dall’articolo 99 dell’APK per l’annullamento di un  «atto amministrativo consolidato». Non sarebbe infatti stata dimostrata  la presenza di alcuno dei motivi di revoca stabiliti all’articolo 99,  paragrafi 2‑7, dell’APK, che corrispondono ai casi in cui un privato  sarebbe autorizzato a presentare una domanda di riapertura del  procedimento. In particolare, dato che riguarda una persona diversa dal  sig. *****, la sentenza del Varhoven administrativen sad citata al punto  22 supra non costituirebbe una nuova prova scritta ai sensi  dell’articolo 99, paragrafo 2, dell’APK. Non sarebbe stato dimostrato  neppure il motivo di revoca sancito all’articolo 99, paragrafo 1,  dell’APK, non essendo stata proposta nei termini previsti alcuna domanda  da una persona a tal fine autorizzata.

25      Il sig. ***** ha  adito il giudice del rinvio ai fini dell’annullamento del decreto del 20  luglio 2010 e dell’accoglimento della sua istanza di revoca del decreto  del 2007.

26      La parte convenuta nel procedimento principale  chiede che il ricorso del sig. ***** sia respinto, sostenendo la  legittimità del divieto di uscita dal territorio di cui trattasi nel  procedimento principale.

27      Secondo il giudice del rinvio,  la motivazione del decreto del 2007 non menziona alcuna ragione di  ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica né contiene  una valutazione del comportamento personale del sig. *****, né, ancora,  espone i motivi a riprova del fatto che il divieto di uscita dal  territorio di cui trattasi nel procedimento principale agevolerebbe i  pagamenti in questione.

28      In tali circostanze,  l’Administrativen sad Sofia-grad ha deciso di sospendere il procedimento  e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)       Se, tenuto conto delle circostanze della causa principale, il principio  di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, in  combinato disposto con gli articoli 20 [TFUE] e 21 [TFUE], imponga di  applicare una disposizione nazionale di uno Stato membro, come quella di  cui si tratta nella causa principale – che consente la revoca di un  atto amministrativo definitivo allo scopo di porre fine ad una  violazione di un diritto fondamentale constatata mediante sentenza della  Corte europea dei diritti dell’uomo, quando si tratti di un diritto  riconosciuto anche dal diritto dell’Unione, quale il diritto alla libera  circolazione dei cittadini degli Stati membri – anche con riferimento  all’interpretazione fornita mediante una sentenza della Corte (...)  relativamente alle norme del diritto dell’Unione riguardanti le  limitazioni all’esercizio del diritto medesimo, quando la revoca  dell’atto amministrativo stesso sia necessaria per porre fine a tale  violazione.

2)      Se dall’articolo 31, paragrafi 1 e 3, della  direttiva 2004/38 consegua che, qualora uno Stato membro abbia previsto  nel suo diritto nazionale un procedimento di riesame di un atto  amministrativo che limiti il diritto riconosciuto dall’articolo 4,  paragrafo 1, della citata direttiva, l’autorità amministrativa  competente sia obbligata, su istanza del destinatario dell’atto in  questione, a riesaminarlo e a verificarne la legittimità, tenendo conto  anche della giurisprudenza della Corte (...) relativa  all’interpretazione delle pertinenti disposizioni del diritto  dell’Unione che disciplinano le condizioni e le limitazioni di esercizio  di tale diritto, per garantire che la limitazione applicata al diritto  stesso non sia sproporzionata al momento dell’adozione della decisione  sul riesame, quando l’atto amministrativo che ha imposto la limitazione  sia, in tale momento, già divenuto definitivo.

3)      Se le  disposizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, secondo comma, della [Carta]  e quelle dell’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 ostino  all’applicazione di una disposizione nazionale che prevede  l’applicazione di una limitazione al diritto alla libera circolazione di  un cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea, nell’ambito  dell’Unione stessa, solo in ragione della sussistenza di un debito non  garantito superiore ad un determinato importo stabilito dalla legge, nei  confronti di un soggetto privato, nella fattispecie una società  commerciale, in relazione ad un procedimento esecutivo pendente per il  recupero del credito stesso e senza tener conto della possibilità,  prevista dal diritto dell’Unione, che un’autorità di un altro Stato  membro proceda a tale recupero».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla terza questione

29       Con la sua terza questione, che occorre esaminare per prima, il giudice  del rinvio chiede sostanzialmente se il diritto dell’Unione debba  essere interpretato nel senso che osta all’applicazione di una  disposizione nazionale che prevede l’applicazione di una limitazione al  diritto di un cittadino di uno Stato membro di circolare liberamente  nell’Unione, per il solo fatto che ha un debito non garantito, superiore  ad un determinato importo stabilito dalla legge, nei confronti di una  persona giuridica di diritto privato.

30       A tale riguardo,  occorre rilevare anzitutto che una situazione come quella del sig.  *****, a cui viene impedito di spostarsi dal territorio dello Stato di  cui è cittadino nel territorio di un altro Stato membro, ricade nella  sfera del diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno nel  territorio degli Stati membri, come attribuito dallo status di cittadino  dell’Unione (v., per analogia, sentenze Jipa, cit., punto 17; del 17  novembre 2011, Gaydarov, C‑430/10, non ancora pubblicata nella Raccolta,  punti 24‑27, e Aladzhov, C‑434/10, non ancora pubblicata nella  Raccolta, punti 24‑27).

31      Dalla giurisprudenza della Corte  risulta infatti che tale diritto alla libera circolazione comprende sia  il diritto per i cittadini dell’Unione di entrare in uno Stato membro  diverso da quello di cui sono originari, sia il diritto di lasciare  quest’ultimo. Come la Corte ha già avuto occasione di sottolineare, le  libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE sarebbero vanificate se  lo Stato membro d’origine, senza una valida giustificazione, potesse  vietare ai suoi cittadini di lasciare il suo territorio per entrare nel  territorio di un altro Stato membro (v. sentenza Jipa, cit., punto 18 e  giurisprudenza ivi citata).

32      D’altronde l’articolo 4,  paragrafo 1, della direttiva 2004/38 prevede espressamente, senza  richiedere il previo esercizio del suddetto diritto alla libera  circolazione e al libero soggiorno, che ogni cittadino dell’Unione  munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità  abbia il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per  recarsi in un altro Stato membro.

33      Sono ininfluenti al  riguardo le circostanze, sottolineate nella decisione di rinvio, che  l’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD, entrato in vigore prima  dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione, non sia volto a  trasporre il diritto dell’Unione, o che l’articolo 27 della direttiva  2004/38 sia stato trasposto nel diritto nazionale bulgaro unicamente per  quanto riguarda i cittadini di Stati diversi dalla Bulgaria (v., su  quest’ultimo punto, sentenza Aladzhov, cit., punti 31 e 32).

34       In simili circostanze, occorre ricordare che il diritto alla libera  circolazione dei cittadini dell’Unione non è incondizionato, ma può  essere subordinato alle limitazioni e alle condizioni previste dal  Trattato nonché dalle relative disposizioni di attuazione (v., in  particolare, sentenze Jipa, cit., punto 21 e giurisprudenza ivi citata,  nonché Aladzhov, cit., punto 28).

35      Tali restrizioni e  condizioni risultano, in particolare, dall’articolo 27, paragrafo 1,  della direttiva 2004/38, che consente agli Stati membri di restringere  la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione o dei loro  familiari per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di  salute pubblica. A termini della medesima disposizione, tali motivi non  possono essere tuttavia invocati «per fini economici» (sentenza  Aladzhov, cit., punto 29).

36      Pertanto, affinché il diritto  dell’Unione non osti ad un provvedimento amministrativo come quello di  cui trattasi nel procedimento principale, occorre in particolare  dimostrare che esso è stato adottato per uno dei motivi elencati  all’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, sempre a patto  che tale motivo non sia stato invocato per fini economici.

37       Orbene, dalla decisione di rinvio e dal tenore letterale della terza  questione risulta che l’unico fondamento del provvedimento  amministrativo in discussione nel procedimento principale è la duplice  constatazione della sussistenza di un debito nei confronti di una  persona giuridica di diritto privato e dell’impossibilità per il  debitore di costituire una garanzia relativa a tale debito. Non vi è  menzione dell’ordine pubblico, della pubblica sicurezza o della sanità  pubblica.

38      Su tale punto, il giudice del rinvio prospetta  l’ipotesi che l’articolo 76, paragrafo 3, della ZBLD e, di riflesso, il  divieto di uscita dal territorio di cui trattasi nel procedimento  principale perseguano un obiettivo di tutela dei creditori.

39       Anche ammesso che sia corretto ritenere che una determinata concezione  del mantenimento dell’ordine pubblico sottenda un tale obiettivo, la  decisione di rinvio non consente di escludere che il divieto di uscita  dal territorio di cui al procedimento principale persegua un obiettivo  esclusivamente economico. Orbene, l’articolo 27, paragrafo 1, della  direttiva 2004/38 esclude espressamente che uno Stato membro possa  invocare motivi di ordine pubblico a fini economici.

40      Del  resto, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il ricorso alla  nozione di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla  perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della  legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente  grave nei confronti di un interesse fondamentale della società (v., in  particolare, sentenze Jipa, cit., punto 23 e giurisprudenza ivi citata,  nonché Gaydarov, cit., punto 33).

41      In tale contesto, le  deroghe alla libera circolazione delle persone che possono essere  invocate da uno Stato membro implicano, in particolare, come emerge  dall’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, che i  provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica  sicurezza debbano essere fondati, per poter essere giustificati,  esclusivamente sul comportamento personale del soggetto nei riguardi del  quale vengono applicati, mentre giustificazioni estranee al caso  individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non possono  essere prese in considerazione (sentenze Jipa, cit., punto 24, e  Gaydarov, cit., punto 34).

42      Tuttavia, dalla decisione di  rinvio risulta che il decreto del 2007 è sprovvisto di qualsiasi  valutazione specifica in relazione al comportamento personale del sig.  ***** o al carattere reale, attuale e grave di una minaccia che tale  comportamento rappresenterebbe per un interesse fondamentale della  società bulgara sul quale il fascicolo a disposizione della Corte non  fornisce alcuna indicazione.

43      Risulta inoltre  dall’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, nonché dalla  costante giurisprudenza della Corte, che un provvedimento restrittivo  del diritto alla libera circolazione può essere giustificato solamente  qualora, essendo atto a garantire la realizzazione dell’obiettivo da  esso perseguito e non andando al di là di quanto necessario per il suo  raggiungimento, rispetti il principio di proporzionalità (v. in tal  senso, in particolare, sentenze Jipa, cit., punto 29, e Gaydarov, cit.,  punto 40).

44      A tale riguardo occorre rilevare, da un lato,  che, fatta salva la possibilità di pagare l’importo rivendicato o di  costituire un’adeguata garanzia, il divieto di uscita dal territorio di  cui al procedimento principale è assoluto, ossia non accompagnato da  eccezioni, da un limite temporale o da una possibilità di revisione  periodica delle circostanze di fatto e di diritto ad esso sottese.  Pertanto, fintantoché un siffatto divieto non è revocato, i suoi effetti  giuridici per una persona quale il sig. ***** si rinnovano di continuo e  sono tali da protrarsi a tempo indeterminato.

45       Dall’altro, nel diritto dell’Unione esistono norme giuridiche a tutela  dei diritti dei creditori, senza che tuttavia la libertà di circolazione  del debitore debba necessariamente essere limitata. È sufficiente  citare a titolo esemplificativo il regolamento (CE) n. 44/2001 del  Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza  giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in  materia civile e commerciale (GU 2001, L 12, pag. 1), che peraltro è  ricordato dal giudice del rinvio stesso.

46      Ne consegue che,  contrariamente a quanto teme il giudice del rinvio, non può ritenersi  che, a motivo dell’esclusione, nell’ambito dell’articolo 27, paragrafo  1, della direttiva 2004/38, delle deroghe invocate a fini economici,  l’ordinamento giuridico dell’Unione non garantisca un livello di tutela  del diritto di proprietà altrui, nel caso di specie dei creditori,  almeno equivalente a quello istituito ai sensi della Convenzione europea  per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

47       Del resto, come sostanzialmente rilevato dal giudice del rinvio, dalla  giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo risulta che i  provvedimenti, quali il divieto di uscita dal territorio di cui trattasi  nel procedimento principale, che pregiudicano il diritto di una persona  di lasciare il proprio paese, devono, in particolare, essere  regolarmente sottoposti ad un riesame, a pena di dover essere  considerati «sproporzionati» ai sensi di questa stessa giurisprudenza  (v. in tal senso, in particolare, Corte eur. D.U., sentenze  Ignatov/Bulgaria del 2 luglio 2009, ricorso n. 50/02, punto 37, e  Gochev/Bulgaria del 26 novembre 2009, ricorso n. 34383/03, punti 55‑57).

48       Alla luce di tutto quanto precede, occorre rispondere alla terza  questione dichiarando che il diritto dell’Unione dev’essere interpretato  nel senso che osta all’applicazione di una disposizione nazionale che  prevede l’imposizione di una limitazione al diritto alla libera  circolazione nell’Unione di un cittadino di uno Stato membro, per il  solo fatto che ha un debito non garantito, superiore ad un determinato  importo stabilito dalla legge, nei confronti di una persona giuridica di  diritto privato.

Sulla prima e sulla seconda questione

Considerazioni preliminari

49       Dal fascicolo a disposizione della Corte risulta che il giudice del  rinvio è stato adito con un ricorso di annullamento di una decisione  amministrativa che ha respinto l’istanza del sig. *****, diretta ad  ottenere la riapertura del procedimento amministrativo conclusosi con  l’adozione del decreto del 2007, in ragione dell’asserita  incompatibilità di tale decreto con il diritto dell’Unione. Nel  procedimento principale si tratta quindi di stabilire se tale rigetto  sia conforme ai requisiti del diritto dell’Unione.

50      In  simili circostanze, il giudice del rinvio si interroga, nella sua prima  questione, sull’interazione tra, da un lato, il principio della certezza  del diritto nei confronti di un atto amministrativo divenuto definitivo  e, dall’altro, il principio della tutela giurisdizionale effettiva dei  diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione. In particolare,  prende in considerazione la sentenza del 13 gennaio 2004, Kühne &  Heitz (C‑453/00, Racc. pag. I‑837), e una parte della giurisprudenza che  ne è derivata. Sembra trarne la conclusione che, sostanzialmente, il  principio della tutela giurisdizionale effettiva incontra sempre i suoi  limiti nelle «norme nazionali che sanciscono il principio della certezza  del diritto con riguardo agli atti amministrativi».

51      Nel  caso di specie, non occorre tuttavia pronunciarsi sugli sviluppi esposti  relativamente a tale punto nella decisione di rinvio. È infatti  sufficiente ricordare che, poiché il decreto del 2007 è divenuto  definitivo senza essere stato oggetto di sindacato giurisdizionale, la  citata sentenza Kühne & Heitz non è direttamente pertinente ai fini  di stabilire se, in una situazione come quella del procedimento  principale, un organo amministrativo sia tenuto a riaprire il  procedimento amministrativo per revocare un atto amministrativo quale il  decreto del 2007 (v., per analogia, sentenza del 19 settembre 2006,  i‑21 Germany e Arcor, C‑392/04 e C‑422/04, Racc. pag. I‑8559, punti 53 e  54).

52      È ancora nell’ambito delineato al punto 49 supra  che il giudice del rinvio, con la sua seconda questione, chiede  sostanzialmente se l’articolo 31 della direttiva 2004/38 possa fungere  da base ad un obbligo di riesame di una decisione amministrativa in una  situazione come quella di cui al procedimento principale.

53       Detto articolo 31 mira segnatamente ad assicurare ai cittadini  dell’Unione e ai loro familiari un accesso ai mezzi di impugnazione  giurisdizionali e, all’occorrenza, amministrativi al fine di presentare  ricorso o chiedere la revisione di provvedimenti che limitano il loro  diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno negli Stati  membri.

54      Tali garanzie procedurali imposte dal suddetto  articolo 31 sono applicabili al momento dell’adozione dei provvedimenti  che limitano il diritto in esame.

55      Orbene, nel caso di  specie non si contesta il fatto che il sig. ***** disponeva, al momento  dell’adozione del decreto del 2007, di mezzi di ricorso che gli  consentivano di contestare il divieto di uscita dal territorio di cui  trattasi nel procedimento principale, eventualmente dinanzi ad un  giudice. Risulta infatti dalla decisione di rinvio che il sig. *****, al  momento dell’adozione del decreto del 2007, non ha presentato ricorso  nei confronti del medesimo, con la conseguenza che esso è divenuto  definitivo.

56      Ne consegue che l’articolo 31 della direttiva  2004/38 non è applicabile, in quanto tale, alle situazioni giuridiche  come quella descritta dal giudice del rinvio nella sua seconda  questione.

57      Nell’ambito della procedura di cooperazione  tra i giudici nazionali e la Corte istituita all’articolo 267 TFUE,  spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile  che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito. In tale  prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni  che le sono sottoposte (v., in particolare, sentenze del 17 luglio  1997, Krüger, C‑334/95, Racc. pag. I‑4517, punti 22 e 23, nonché del 14  ottobre 2010, Fuß, C‑243/09, Racc. pag. I‑9849, punto 39 e  giurisprudenza ivi citata).

58      A tal fine, la Corte può  trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in  particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio le norme e i  principi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione  tenuto conto dell’oggetto della controversia di cui al procedimento  principale (v. in tal senso, segnatamente, sentenze del 29 novembre  1978, Redmond, 83/78, Racc. pag. 2347, punto 26; del 23 ottobre 2003,  Inizan, C‑56/01, Racc. pag. I‑12403, punto 34, e Fuß, cit., punto 40).

59       A tale riguardo, dalla decisione di rinvio risulta che, nel diritto  bulgaro, il procedimento amministrativo conclusosi con l’adozione di un  atto amministrativo individuale definitivo che non è stato oggetto di  ricorso giurisdizionale può essere riaperto in via eccezionale ai fini  della revoca o della riforma di tale atto nei casi tassativamente  elencati all’articolo 99 dell’APK.

60      Inoltre, come risulta  dai punti 15, 23 e 24 supra, la domanda del sig. ***** diretta alla  riapertura del procedimento amministrativo con la finalità di revocare  il divieto di uscita dal territorio di cui al procedimento principale è  stata respinta per il fatto che non ricorrevano i requisiti giuridici  per applicare l’articolo 99 dell’APK. In particolare, per quanto  riguarda il paragrafo 1 di tale articolo, non era stata presentata  alcuna domanda di riapertura del procedimento amministrativo entro un  mese dall’adozione del decreto del 2007 da una persona a tal fine  autorizzata, vale a dire l’organo amministrativo che ha adottato il  decreto in questione, il mediatore o eventualmente il procuratore  competente.

61      Pertanto, come sostanzialmente rilevato dal  giudice del rinvio, fatta eccezione per la possibilità di pagare  l’importo rivendicato o di costituire un’adeguata garanzia, considerando  solo il diritto bulgaro, il sig. ***** non ha ormai più alcuna  possibilità di ottenere una revisione periodica delle circostanze di  fatto e di diritto che hanno dato luogo al divieto inflittogli di  lasciare il territorio, e ciò malgrado il fatto che, come emerge dalla  risposta fornita alla terza questione e come d’altronde ammesso nella  decisione di rinvio, un siffatto divieto sia chiaramente contrario ai  requisiti del diritto dell’Unione, in particolare a quelli di cui  all’articolo 27 della direttiva 2004/38.

62      Inoltre, gli  organi pertinenti dell’amministrazione bulgara, che sono soggetti  all’obbligo di rispettare la preminenza del diritto dell’Unione (v. in  tal senso, in particolare, sentenza del 12 gennaio 2010, Petersen,  C‑341/08, Racc. pag. I‑47, punto 80 e giurisprudenza ivi citata), non  sono più in grado, secondo l’interpretazione data dal giudice del rinvio  alla normativa di cui al procedimento principale, di esercitare la loro  facoltà di far riesaminare il caso del sig. ***** alla luce, in  particolare, delle indicazioni derivanti dalle citate sentenze Jipa,  Gaydarov e Aladzhov. Tale facoltà può essere esercitata solo entro un  mese dall’adozione dell’atto in questione.

63      Orbene, dalla  giurisprudenza della Corte risulta che le disposizioni dell’articolo 21,  paragrafo 1, TFUE attribuiscono, ai singoli, diritti che possono far  valere in giudizio e che i giudici nazionali devono tutelare (v. in tal  senso, in particolare, sentenza del 17 settembre 2002, Baumbast e R,  C‑413/99, Racc. pag. I‑7091, punti 84‑86).

64      Inoltre, in  forza, in particolare, del principio di leale cooperazione, sancito  all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, spetta a tutte le autorità degli Stati  membri, compresi gli organi amministrativi e giurisdizionali, garantire  il rispetto delle norme del diritto dell’Unione nell’ambito delle loro  competenze (v., in tal senso, sentenza del 13 aprile 2010, Wall,  C‑91/08, Racc. pag. I‑2815, punto 69).

65      Nel caso di specie  si tratta quindi di stabilire se, al fine di tutelare i diritti che  l’ordinamento dell’Unione riconosce ai singoli, sia possibile chiedere  al giudice nazionale investito di un ricorso come quello del sig.  Byankov, tenuto conto dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE (v., in tal  senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet, C‑432/05, Racc. pag. I‑2271,  punto 38 e giurisprudenza ivi citata), di riconoscere in capo  all’autorità amministrativa l’esistenza di un obbligo di revisione ed  eventuale revoca di un divieto di lasciare il territorio, come quello di  cui al procedimento principale (v., per analogia, sentenza i‑21 Germany  e Arcor, cit., punti 55 e 56).

66      Ciò premesso, la prima e  la seconda questione vanno intese come sostanzialmente volte ad  acclarare se, in circostanze come quelle di cui al procedimento  principale, il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso  che osta ad una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale il  procedimento amministrativo che ha portato all’adozione di un divieto di  lasciare il territorio, come quello di cui al procedimento principale,  divenuto definitivo e non impugnato in sede giudiziaria, può essere  riaperto, nel caso in cui detto divieto sia manifestamente contrario al  diritto dell’Unione, solo nei casi tassativamente previsti dall’articolo  99 dell’APK, e ciò nonostante un siffatto divieto continui a produrre  effetti giuridici nei confronti del suo destinatario.

Sulla prima e sulla seconda questione, come riformulate

67       Vero è che, in particolare dai punti 30‑32 e 36 supra, risulta che le  garanzie stabilite dal legislatore dell’Unione all’articolo 32 della  direttiva 2004/38 sono tali da applicarsi ai divieti per i cittadini  dell’Unione di lasciare il territorio di uno Stato membro.

68       Tuttavia, per potere accedere al riesame nell’ambito specifico del  suddetto articolo 32, occorre in particolare che il provvedimento in  questione sia stato «validamente adottato ai sensi del diritto  [dell’Unione]». Orbene, come risulta dalla risposta fornita alla terza  questione, ciò non si verifica nel caso di un provvedimento come il  decreto del 2007. Per tale motivo, in particolare, l’articolo 32 della  direttiva 2004/38 non può essere considerato applicabile, in quanto  tale, al caso di specie.

69      Secondo una costante  giurisprudenza, in mancanza di una disciplina dell’Unione in materia,  spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro, in  forza del principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri,  disciplinare i mezzi di impugnazione intesi a garantire la tutela dei  diritti riconosciuti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (v.  sentenza Wall, cit., punto 63), a condizione, tuttavia, che dette  modalità non siano meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni  analoghe di natura interna (principio di equivalenza) e che esse non  rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio  dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio  di effettività) (v., in particolare, sentenze del 14 dicembre 1995,  Peterbroeck, C‑312/93, Racc. pag. I‑4599, punto 12; i‑21 Germany e  Arcor, cit., punto 57 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 12 luglio  2012, VALE Építési, C‑378/10, non ancora pubblicata nella Raccolta,  punto 48 e giurisprudenza ivi citata).

70      Quanto al  principio di equivalenza, esso richiede che la complessiva disciplina  dei ricorsi, termini compresi, si applichi indistintamente ai ricorsi  fondati sulla violazione del diritto dell’Unione e a quelli per  infrazione del diritto interno (v., in particolare, sentenze del 29  ottobre 2009, Pontin, C‑63/08, Racc. pag. I‑10467, punto 45 e  giurisprudenza ivi citata, nonché del 19 luglio 2012, Littlewoods Retail  e a., C‑591/10, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).

71       A tale riguardo, il giudice del rinvio non ha indicato che le  specifiche condizioni di applicazione dell’articolo 99 dell’APK possano  differire a seconda che la causa di illegittimità invocata contro l’atto  amministrativo divenuto definitivo consista in una violazione del  diritto dell’Unione o in una violazione del diritto interno.

72       Nella presente causa, si pone più in particolare la questione di  stabilire se una normativa nazionale come quella descritta dal giudice  del rinvio sia compatibile con i principi di effettività nonché di leale  cooperazione.

73      Da un lato infatti, ai sensi di una  normativa di tal genere, i destinatari di divieti di lasciare il  territorio che si trovano nella situazione del sig. ***** non avranno  mai, a meno di pagare gli importi rivendicati o di costituire garanzie  adeguate, la possibilità di far riesaminare il loro caso, e ciò malgrado  la manifesta illegittimità dei divieti attinenti al territorio loro  inflitti a tempo indeterminato.

74      Dall’altro, come risulta  in particolare dai punti 13 e 15 supra, considerato che non è prevista  una revoca d’ufficio, in particolare in forza della citata sentenza  Jipa, dei divieti di lasciare il territorio ex articolo 76, paragrafo 3,  della ZBLD, e alla luce del termine di un mese applicabile nell’ambito  dell’articolo 99, paragrafo 1, dell’APK, i competenti organi  amministrativi ritengono di non poter consentire un riesame in casi come  quello di cui al procedimento principale, e ciò anche qualora  l’illegittimità nei confronti del diritto dell’Unione sia stata  confermata dalla giurisprudenza della Corte.

75      Dalla  giurisprudenza della Corte risulta che i casi in cui occorre chiarire se  una disposizione processuale nazionale renda impossibile o  eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti ai singoli  dall’ordinamento giuridico dell’Unione devono essere esaminati tenendo  conto del ruolo di detta disposizione nell’insieme del procedimento,  dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso dinanzi ai vari  organi giurisdizionali nazionali (v., in particolare, sentenze  Peterbroeck, cit., punto 14; del 3 settembre 2009, Fallimento  Olimpiclub, C‑2/08, Racc. pag. I‑7501, punto 27, e del 14 giugno 2012,  Banco Español de Crédito, C‑618/10, non ancora pubblicata nella  Raccolta, punto 49).

76      A tale riguardo, la Corte ha già  riconosciuto che il carattere definitivo di una decisione amministrativa  contribuisce alla certezza del diritto, con la conseguenza che il  diritto dell’Unione non richiede che un organo amministrativo sia  tenuto, in linea di principio, a ritornare su una decisione  amministrativa che ha acquisito un siffatto carattere definitivo (v., in  tal senso, sentenza del 12 febbraio 2008, Kempter, C‑2/06, Racc. pag.  I‑411, punto 37).

77      La Corte ha tuttavia sostanzialmente  statuito che particolari circostanze possono, in forza del principio di  leale cooperazione derivante dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, imporre  ad un organo amministrativo nazionale il riesame di una decisione  amministrativa divenuta definitiva per tener conto, in particolare,  dell’interpretazione di una pertinente disposizione del diritto  dell’Unione nel frattempo accolta dalla Corte (v. sentenza Kempter,  cit., punto 38). Dalla giurisprudenza risulta che, in tale contesto, la  Corte ha tenuto conto delle particolarità delle situazioni e degli  interessi in questione per trovare un equilibrio tra l’esigenza di  certezza del diritto e quella della legittimità nei confronti del  diritto dell’Unione (v., in particolare, sentenze Kühne & Heitz,  cit., punti 25 e 26; i‑21 Germany e Arcor, cit., punti 53, 63 e 64;  Kempter, cit., punti 46, 55 e 60, nonché Fallimento Olimpiclub, cit.,  punti 22, 26 e 31).

78      Nel caso di specie, occorre esaminare  più particolarmente se, in situazioni come quella di cui al  procedimento principale, una normativa nazionale del tipo di quella  descritta nella decisione di rinvio possa essere giustificata alla luce  della salvaguardia del principio della certezza del diritto, tenuto  conto delle conseguenze che ne derivano per l’applicazione del diritto  dell’Unione e per i cittadini dell’Unione destinatari di divieti di  lasciare il territorio come quelli di cui al procedimento principale  (v., per analogia, sentenza Fallimento Olimpiclub, cit., punto 28).

79       Come risulta dalla risposta alla terza questione e, in particolare, dai  punti 37, 42 e 44 supra, in casi come quello di specie, la normativa di  cui al procedimento principale, che non prevede una revisione  periodica, protrae a tempo indeterminato il divieto di lasciare il  territorio e, con ciò, la violazione del diritto alla libera  circolazione e al libero soggiorno nel territorio degli Stati membri  sancito dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE. In simili circostanze, un  siffatto divieto attinente al territorio costituisce la negazione stessa  della libertà di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati  membri attribuita dallo status di cittadino dell’Unione (v. anche, per  analogia, sentenza del 19 gennaio 1999, Calfa, C‑348/96, Racc. pag.  I‑11, punto 18).

80      Peraltro, con l’articolo 32, paragrafo  1, della direttiva 2004/38, il legislatore dell’Unione ha obbligato gli  Stati membri a prevedere la possibilità di riesame dei provvedimenti di  divieto d’ingresso sul loro territorio, o di divieto di lasciare il  medesimo, anche qualora tali provvedimenti siano stati validamente  adottati ai sensi del diritto dell’Unione e siano divenuti definitivi,  come nel caso del decreto del 2007. A maggior ragione ciò dovrebbe  valere per quanto riguarda i divieti attinenti al territorio del tipo di  cui trattasi nel procedimento principale, che non sono stati adottati  validamente ai sensi del diritto dell’Unione e che costituiscono la  negazione stessa della libertà sancita dall’articolo 21, paragrafo 1,  TFUE. In una simile situazione, il principio di certezza del diritto non  richiede necessariamente che un atto che impone un siffatto divieto  continui a produrre effetti giuridici a tempo indeterminato.

81       Tenuto conto anche dell’importanza che il diritto primario annette allo  status di cittadino dell’Unione (v., in particolare, sentenza del 2  marzo 2010, Rottmann, C‑135/08, Racc. pag. I‑1449, punti 43 e 56), si  deve concludere che, in casi come quello di cui al procedimento  principale, una normativa nazionale quale quella descritta nella  decisione di rinvio, impedendo ai cittadini dell’Unione di far valere il  loro diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno, come  attribuito dall’articolo 21 TFUE, nei confronti di divieti assoluti  attinenti al territorio, adottati a tempo indeterminato, e agli organi  amministrativi di trarre le conseguenze da una giurisprudenza della  Corte che conferma il carattere illegittimo di siffatti divieti alla  luce del diritto dell’Unione, non può essere ragionevolmente  giustificata dal principio di certezza del diritto e deve pertanto  essere considerata, in tale misura, contraria al principio di  effettività e all’articolo 4, paragrafo 3, TUE (v., per analogia,  sentenza Fallimento Olimpiclub, cit., punti 30 e 31).

82       Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima e  alla seconda questione dichiarando che il diritto dell’Unione  dev’essere interpretato nel senso che osta ad una normativa di uno Stato  membro ai sensi della quale il procedimento amministrativo che ha  portato all’adozione di un divieto di lasciare il territorio, come  quello di cui al procedimento principale, divenuto definitivo e non  impugnato in sede giudiziaria, può essere riaperto, nel caso in cui  detto divieto sia manifestamente contrario al diritto dell’Unione, solo  nei casi tassativamente previsti dall’articolo 99 dell’APK, e ciò  nonostante un siffatto divieto continui a produrre effetti giuridici nei  confronti del suo destinatario.

Sulle spese

83       Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa  costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui  spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti  per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a  rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)       Il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che osta  all’applicazione di una disposizione nazionale che prevede l’imposizione  di una limitazione al diritto alla libera circolazione nell’Unione  europea di un cittadino di uno Stato membro per il solo fatto che ha un  debito non garantito, superiore ad un determinato importo stabilito  dalla legge, nei confronti di una persona giuridica di diritto privato.

2)       Il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che osta ad  una normativa di uno Stato membro ai sensi della quale il procedimento  amministrativo che ha portato all’adozione di un divieto di lasciare il  territorio, come quello di cui al procedimento principale, divenuto  definitivo e non impugnato in sede giudiziaria, può essere riaperto, nel  caso in cui detto divieto sia manifestamente contrario al diritto  dell’Unione, solo nei casi tassativamente previsti dall’articolo 99 del  codice di procedura amministrativa (Administrativnoprotsesualen kodeks),  e ciò nonostante un siffatto divieto continui a produrre effetti  giuridici nei confronti del suo destinatario.

Firme

* Lingua processuale: il bulgaro.