Sentenza n. C‑278/12 del 19 luglio 2012 Corte di Giustizia UE

Spazio di libertà, sicurezza e giustizia - Codice comunitario relativo  al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone  (codice frontiere Schengen)- Soppressione del controllo alle frontiere  interne - Normativa nazionale che autorizza controlli sull’identità,  sulla cittadinanza e sul diritto di soggiorno da parte dei funzionari  incaricati della sorveglianza di frontiera e del controllo degli  stranieri in una zona di 20 chilometri dalla frontiera comune con altri  Stati aderenti alla convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen  – Controlli per contrastare il soggiorno irregolare

Seconda Sezione)

19 luglio 2012 (*)

«Spazio  di libertà, sicurezza e giustizia − Regolamento (CE) n. 562/2006 –  Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere  da parte delle persone (codice frontiere Schengen) – Articoli 20 e 21 –  Soppressione del controllo alle frontiere interne – Verifiche  all’interno del territorio − Misure aventi un effetto equivalente a  quello delle verifiche di frontiera − Normativa nazionale che autorizza  controlli sull’identità, sulla cittadinanza e sul diritto di soggiorno  da parte dei funzionari incaricati della sorveglianza di frontiera e del  controllo degli stranieri in una zona di 20 chilometri dalla frontiera  comune con altri Stati aderenti alla convenzione di applicazione  dell’accordo di Schengen – Controlli per contrastare il soggiorno  irregolare − Normativa contenente alcuni requisiti e garanzie per quanto  riguarda, in particolare, la frequenza e l’intensità dei controlli»

Nella causa C‑278/12 PPU,

avente  ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte,  ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Raad van State (Paesi Bassi), con  decisione del 4 giugno 2012, pervenuta in cancelleria l’8 giugno 2012,  nel procedimento

*****

contro

Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta  dal sig. J.N. Cunha Rodrigues, presidente di sezione, dai sigg. U.  Lõhmus, A. Ó Caoimh (relatore), A. Arabadjiev e C.G. Fernlund, giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista  la domanda del giudice del rinvio del 4 giugno 2012, pervenuta in  cancelleria l’8 giugno 2012, diretta a sottoporre il rinvio  pregiudiziale al procedimento d’urgenza, ai sensi dell’articolo 104 ter  del regolamento di procedura della Corte,

vista la decisione dell’11 giugno 2012 della Seconda Sezione di accogliere tale domanda,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 luglio 2012,

considerate le osservazioni presentate:

–        per *****, da E.S. van Aken, advocaat;

–        per il governo dei Paesi Bassi, da C. Wissels e M. Bulterman, in qualità di agenti;

–        per il governo ceco, da J. Vláčil, in qualità di agente;

–        per il governo tedesco, da T. Henze e N. Graf Vitzthum, in qualità di agenti;

–        per il governo francese, da S. Menez, in qualità di agente;

–        per la Commissione europea, da D. Maidani e G. Wils, in qualità di agenti,

sentito l’avvocato generale,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1         La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli  articoli 20 e 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo  e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice  comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da  parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 105, pag. 1).

2         Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il  sig. *****, che afferma di essere cittadino di un paese terzo e che è  stato assoggettato ad un provvedimento di trattenimento amministrativo, a  motivo dell’irregolarità della sua situazione sul territorio dei Paesi  Bassi, dopo essere stato fermato nell’ambito di un controllo svoltosi  nei Paesi Bassi nella zona di frontiera con la Germania, e il Minister  voor Immigratie, Integratie en Asiel (Ministro dell’immigrazione,  dell’integrazione e dell’asilo), in relazione alla legittimità di tale  controllo e, di conseguenza, del provvedimento di trattenimento al quale  è stato assoggettato.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

Il Protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen

3         Ai sensi del preambolo del Protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen  integrato nell’ambito dell’Unione europea, allegato al Trattato di  Lisbona (GU 2010, C 83, pag. 290):

«Le Alte Parti contraenti

rilevando  che gli accordi relativi all’eliminazione graduale dei controlli alle  frontiere comuni firmati da alcuni Stati membri dell’Unione europea a  Schengen il 14 giugno 1985 e il 19 giugno 1990, nonché gli accordi  connessi e le norme adottate sulla base dei suddetti accordi, sono stati  integrati nell’ambito dell’Unione europea dal trattato di Amsterdam del  2 ottobre 1997,

desiderose di preservare l’acquis di Schengen,  sviluppato dall’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, e di  sviluppare tale acquis per contribuire alla realizzazione dell’obiettivo  di offrire ai cittadini dell’Unione uno spazio di libertà, sicurezza e  giustizia, senza frontiere interne,

(…)

hanno convenuto le  disposizioni seguenti, che sono allegate al trattato sull’Unione  europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

4        L’articolo 2 di tale Protocollo enuncia quanto segue:

«L’acquis  di Schengen si applica agli Stati membri di cui all’articolo 1, fatte  salve le disposizioni dell’articolo 3 dell’atto di adesione del 16  aprile 2003 e dell’articolo 4 dell’atto di adesione del 25 aprile 2005.  Il Consiglio si sostituisce al comitato esecutivo istituito dagli  accordi di Schengen».

La Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen

5         Rientra nell’acquis di Schengen, in particolare, la Convenzione di  applicazione dell’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi  degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di  Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale  dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a  Schengen il 19 luglio 1990 (in prosieguo: la «CAAS»).

6        Ai sensi dell’articolo 2 della CAAS, che riguardava l’attraversamento delle frontiere interne:

«1.       Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque luogo  senza che venga effettuato il controllo delle persone.

(…)

3.       La soppressione del controllo delle persone alle frontiere interne non  pregiudica l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 22, né  l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità  competenti in applicazione della legislazione di ciascuna Parte  contraente in tutto il suo territorio, né l’obbligo di essere in  possesso, di portare con sé e di esibire titoli e documenti previsti  dalla legislazione di detta Parte contraente.

(…)».

7         L’articolo 2 della CAAS è stato abrogato a decorrere dal 13 ottobre  2006, in conformità all’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento n.  562/2006.

Il regolamento n. 562/2006

8        I considerando 1 e 14 del regolamento n. 562/2006 sono così formulati:

«(1)       L’adozione di misure a norma dell’articolo 62, punto 1, del Trattato  [CE] volte a garantire che non vi siano controlli sulle persone all’atto  dell’attraversamento delle frontiere interne è un elemento costitutivo  dell’obiettivo dell’Unione, enunciato nell’articolo 14 del Trattato  [CE], di instaurare uno spazio senza frontiere interne nel quale sia  assicurata la libera circolazione delle persone.

(…)

(14)       Il presente regolamento non pregiudica i controlli effettuati  nell’ambito delle competenze generali di polizia (…), né le legislazioni  nazionali relative al possesso di documenti di viaggio e d’identità o  all’obbligo di dichiarare la propria presenza nel territorio dello Stato  membro interessato».

9        L’articolo 1, primo comma, del medesimo regolamento è così formulato:

«Il  presente regolamento prevede l’assenza del controllo di frontiera sulle  persone che attraversano le frontiere interne tra gli Stati membri  dell’Unione europea».

10      Ai sensi dell’articolo 2, punti 1 e 9‑11, di detto regolamento:

«Ai fini del presente regolamento, si intende per:

1)      “frontiere interne”:

a)      le frontiere terrestri comuni, comprese le frontiere fluviali e lacustri, degli Stati membri;

(…)

9)       “controllo di frontiera”: l’attività svolta alla frontiera, in  conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta  esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo  effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra  ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza  di frontiera;

10)      “verifiche di frontiera”: le verifiche  effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone,  compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso,  possano essere autorizzati ad entrare nel territorio degli Stati membri o  autorizzati a lasciarlo;

11)      “sorveglianza di frontiera”:  la sorveglianza delle frontiere tra i valichi di frontiera e la  sorveglianza dei valichi di frontiera al di fuori degli orari di  apertura stabiliti, allo scopo di evitare che le persone eludano le  verifiche di frontiera».

11      L’articolo 3 del regolamento n. 562/2006 stabilisce quanto segue:

«Il presente regolamento si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, senza pregiudizio:

a)      dei diritti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione;

b)       dei diritti dei rifugiati e di coloro che richiedono protezione  internazionale, in particolare per quanto concerne il non  respingimento».

12      L’articolo 20 del regolamento in parola, intitolato «Attraversamento delle frontiere interne», così dispone:

«Le  frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza  che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone,  indipendentemente dalla loro nazionalità».

13      L’articolo 21 di detto regolamento, intitolato «Verifiche all’interno del territorio», così prevede:

«La soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica:

a)       l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità  competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale,  nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto  equivalente alle verifiche di frontiera; ciò vale anche nelle zone di  frontiera. Ai sensi della prima frase, l’esercizio delle competenze di  polizia [non può essere] può non essere considerato equivalente, in  particolare, all’esercizio delle verifiche di frontiera quando le misure  di polizia:

i)      non hanno come obiettivo il controllo di frontiera;

ii)       si basano su informazioni e l’esperienza generali di polizia quanto a  possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in  particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera;

iii)       sono ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche  sistematiche sulle persone alle frontiere esterne;

iv)      sono effettuate sulla base di verifiche a campione;

b)       il controllo di sicurezza sulle persone effettuato nei porti o  aeroporti dalle autorità competenti in forza della legislazione di  ciascuno Stato membro, dai responsabili portuali o aeroportuali o dai  vettori, sempreché tale controllo venga effettuato anche sulle persone  che viaggiano all’interno di uno Stato membro;

c)      la  possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione  nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti  d’identità;

d)      l’obbligo per i cittadini di paesi terzi di dichiarare la loro presenza nel territorio di uno Stato membro (…)».

Il diritto olandese

14      Ai sensi dell’articolo 6 della legge del 1993 relativa alla polizia (Politiewet):

«Le  seguenti competenze di polizia sono delegate alla gendarmeria reale  [Koninklijke Marechaussee], salvo quanto previsto da o in forza di altre  leggi:

(…)

f.      l’esecuzione delle funzioni delegate  da o in forza della [legge sugli stranieri del 2000 (Vreemdelingenwet  2000; in prosieguo: la «legge sugli stranieri»)],

g.      la lotta alla tratta di essere umani ed alla frode mediante documenti d’identità o di viaggio (…)».

15       L’articolo 50, paragrafo 1, della legge sugli stranieri dispone che i  funzionari incaricati della sorveglianza di frontiera e i funzionari  incaricati del controllo degli stranieri sono competenti – sulla base di  fatti e circostanze che, valutati secondo criteri oggettivi, fanno  sorgere una presunzione ragionevole di soggiorno irregolare, oppure al  fine di contrastare il soggiorno irregolare dopo un attraversamento di  frontiera – per fermare persone al fine di determinarne l’identità, la  cittadinanza e lo status con riferimento al diritto di soggiorno.

16       Dalla decisione di rinvio risulta che i controlli mobili in materia di  sicurezza («Mobiele Toezicht Veiligheid»; in prosieguo: i «controlli  MTV») si basano sull’articolo 50, paragrafo 1, della legge sugli  stranieri.

17      L’articolo 50, paragrafo 6, di detta legge  prevede che le modalità di applicazione del paragrafo 1 di tale articolo  siano determinate mediante regolamento amministrativo di portata  generale.

18      Il provvedimento amministrativo generale  sull’attuazione della competenza per procedere al fermo di persone  nell’ambito dei controlli MTV è rappresentato dal decreto sugli  stranieri del 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000; in prosieguo: il «decreto  del 2000»).

19      Modificato successivamente alla pronuncia  della sentenza del 22 giugno 2010, Melki e Abdeli (C‑188/10 e C‑189/10,  Racc. pag. I‑5667), l’articolo 4.17a del decreto del 2000, entrato in  vigore il 1° giugno 2011, è così redatto:

«1.      Il potere,  previsto all’articolo 50, paragrafo 1, della [legge sugli stranieri], di  fermare una persona per determinarne l’identità, la cittadinanza e lo  status con riferimento al diritto di soggiorno al fine di contrastare il  soggiorno irregolare dopo un attraversamento di frontiera è esercitato  esclusivamente nell’ambito del controllo degli stranieri:

a.      negli aeroporti all’arrivo dei voli dalla zona Schengen;

b.       sui treni, per al massimo trenta minuti dopo l’attraversamento della  frontiera comune con il Belgio o la Germania o, se entro questo periodo  non è ancora stata raggiunta la seconda stazione dopo il superamento  della frontiera, al massimo sino alla seconda stazione dopo il  superamento della frontiera;

c.      su strade e corsi d’acqua in una zona di venti chilometri dalla frontiera comune con Belgio o Germania.

2.       Il controllo, di cui al paragrafo 1, è esercitato sulla base di  informazioni o di dati dell’esperienza sul soggiorno irregolare dopo  l’attraversamento della frontiera. Il controllo può inoltre essere  effettuato, in misura limitata, al fine di ottenere informazioni su  siffatto soggiorno irregolare.

3.      Il controllo, di cui al  paragrafo 1, lettera a), è esercitato al massimo sette volte alla  settimana relativamente ai voli su una medesima tratta, con un massimo  di un terzo del numero totale di voli previsti in un mese su detta  tratta. Nel quadro di questo controllo viene fermata solo una parte dei  passeggeri su un volo.

4.      Il controllo, di cui al paragrafo  1, lettera b), viene svolto giornalmente su al massimo due treni per  tratta e al massimo otto treni in totale e, per ciascun treno, in due  scompartimenti al massimo.

5.      Il controllo, di cui al  paragrafo 1, lettera c), viene effettuato su una stessa strada o corso  d’acqua al massimo per novanta ore al mese e al massimo per sei ore al  giorno. Nell’ambito di tale controllo viene fermata solo una parte dei  veicoli in transito».

20      Nella decisione di rinvio si rileva  che, nell’esporre i motivi di tale modifica dell’articolo 4.17a del  decreto del 2000, sono stati sottolineati i seguenti elementi:

«Con  la presente modifica del decreto [del 2000] si intende garantire che il  controllo degli stranieri nella lotta al soggiorno irregolare dopo un  attraversamento di frontiera (…) non abbia un effetto equivalente a  quello delle verifiche di frontiera ai sensi del [regolamento n.  562/2006]. Si dà in questo modo seguito alla [citata] sentenza della  Corte di giustizia [Melki e Abdeli], e alla sentenza del Raad van State  del 28 dicembre 2010, e in tal modo il controllo mobile diventa conforme  all’articolo 21, lettera a), del [regolamento n. 562/2006]».

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

21       Il sig. *****, il quale sostiene di essere cittadino afghano, è stato  fermato per identificazione il 28 marzo 2012 durante un controllo MTV  effettuato dalla gendarmeria reale nella sua qualità di passeggero di un  autobus della società Eurolines. Il fermo ha avuto luogo  sull’autostrada A67/E34, sulla corsia proveniente dalla Germania, nel  territorio del comune di Venlo (Paesi Bassi).

22      Il verbale  di fermo, di trasferimento e di trattenimento redatto il 28 marzo 2012  indica che il controllo MTV è stato effettuato, ai sensi dell’articolo  4.17a del decreto del 2000, sulla base di informazioni o dati  dell’esperienza in materia di soggiorno irregolare dopo  l’attraversamento della frontiera; che esso ha avuto luogo in una zona  di venti chilometri dalla frontiera terrestre comune con la Germania;  che, in tale area, uno o più controlli sono stati effettuati nel corso  del mese di marzo, per una durata totale di 54 ore e 38 minuti; che, in  detta area, il giorno del fermo, uno o più controlli sono stati  effettuati per un’ora e che, durante tali controlli, due veicoli sono  stati effettivamente fermati, ovvero una parte dei mezzi transitati  nella medesima area.

23      Con decisione del 28 marzo 2012, il  sig. ***** è stato posto in stato di trattenimento amministrativo, in  forza della legge relativa agli stranieri.

24      Dinanzi al  Rechtbank’s‑Gravenhage, il sig. ***** ha contestato la regolarità del  suo fermo e della decisione che lo colloca in stato di trattenimento, in  quanto il controllo MTV effettuato corrisponde ad un controllo alle  frontiere vietato dall’articolo 20 del regolamento n. 562/2006. Egli  sostiene, segnatamente, che, al momento del controllo, non esistevano  nei suoi confronti presunzioni ragionevoli di soggiorno irregolare.

25       Risulta dai documenti allegati alla decisione di rinvio nonché dalle  osservazioni presentate alla Corte dal governo dei Paesi Bassi che, in  seguito al suo fermo, il sig. ***** ha introdotto una domanda d’asilo.  Dalla consultazione della banca dati gestita dal sistema Eurodac,  istituito dal regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell’11  dicembre 2000, che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle  impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di  Dublino (GU L 316, pag. 1), è risultato inoltre che egli aveva già  introdotto una domanda d’asilo in Norvegia. Dinanzi al  Rechtbank’s‑Gravenhage, il sig. ***** avrebbe altresì contestato il modo  in cui la sua domanda d’asilo era stata trattata.

26      Con sentenza del 16 aprile 2012, il Rechtbank’s‑Gravenhage ha dichiarato infondato il ricorso del sig. *****.

27       Tale giudice si è riferito segnatamente ad una decisione del Raad van  State del 5 marzo 2012, secondo la quale i controlli MTV non sono  contrari al regolamento n. 562/2006, confermando in tal modo una  precedente decisione del medesimo giudice datata 20 ottobre 2011. Nella  sua decisione del 5 marzo 2012, il Raad van State ha rilevato in  particolare che l’articolo 21 del regolamento n. 562/2006 contiene un  elenco non esaustivo delle circostanze in cui l’esercizio delle  competenze di polizia non può essere considerato equivalente  all’esercizio delle verifiche di frontiera, ai sensi dell’articolo 20  del medesimo regolamento.

28      Il 23 aprile 2012 il sig. *****  ha proposto appello avverso la decisione del Rechtbank’s‑Gravenhage  dinanzi alla sezione contenzioso amministrativo del Raad van State.

29       Si evince dalla decisione di rinvio che tra le diverse autorità  giurisdizionali olandesi esiste una divergenza d’opinioni rispetto alla  compatibilità dei controlli MTV con gli articoli 20 e 21 del regolamento  n. 562/2006.

30      Con decisione del 7 febbraio 2012, infatti,  il Rechtbank Roermond (sezione penale) ha dichiarato, rinviando alle  summenzionate sentenze del Raad van State relative alla legittimità dei  controlli MTV, che la giurisprudenza, attualmente, non offre sufficiente  chiarezza relativamente alla questione se le garanzie offerte  dall’articolo 4.17a del decreto del 2000 soddisfino i requisiti posti  dalla citata sentenza Melki e Abdeli. Il medesimo giudice, che ha  dichiarato che nella formulazione di tale disposizione non si è affatto  tenuto conto del comportamento dell’interessato o di circostanze  specifiche che potrebbero presentare un rischio di turbamento  dell’ordine pubblico, ha presentato alla Corte una domanda di pronuncia  pregiudiziale. Si tratta della causa Jaoo (C‑88/12), pendente dinanzi  alla Corte.

31      Del pari, il Gerechtshof’s‑Hertogenbosch  (sezione penale) ha dichiarato, con decisione dell’11 maggio 2012, che  un controllo MTV, anche se effettuato nel rispetto dell’articolo 4.17a  del decreto del 2000, ha un effetto equivalente a quello delle verifiche  di frontiera ed è pertanto contrario al regolamento n. 562/2006. Ad  avviso di tale giudice, i controlli MTV non si fondano su fatti concreti  e circostanze che forniscano una presunzione di soggiorno irregolare.  Essi sarebbero effettuati esclusivamente a causa dell’intenzione di  attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e sono  volti a stabilire se siano soddisfatti i requisiti per autorizzare una  persona a fare ingresso nel territorio dello Stato membro di cui  trattasi o ad uscire dal medesimo.

32      In tali circostanze,  il Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di  sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)       Se l’articolo 21 del [regolamento n. 562/2006] debba essere  interpretato nel senso che esso osta all’esercizio di un potere  nazionale, come quello conferito dall’articolo 50 del[la legge sugli  stranieri] e attuato più in dettaglio dall’articolo 4.17a del [decreto  del] 2000, di esercitare, in zone comprese entro i confini interni,  controlli su persone al fine di verificare se esse soddisfino i  requisiti posti nello Stato membro per un soggiorno regolare.

2)       a)     Se l’articolo 21 del [regolamento n. 562/2006] osti a che  controlli nazionali, come quelli di cui all’articolo 50 del[la legge  sugli stranieri], vengano effettuati in base ad informazioni generali e  dati dell’esperienza circa il soggiorno irregolare di persone nel luogo  della verifica da effettuare ai sensi dell’articolo 4.17a, secondo  paragrafo, del [decreto del] 2000, o se per lo svolgimento di siffatti  controlli debbano esistere indicazioni concrete che un dato individuo da  controllare soggiorna irregolarmente nello Stato membro in questione.

b)      Se l’articolo 21 del [regolamento n. 562/2006] osti a che  siffatto controllo venga effettuato al fine di ottenere informazioni  generali e dati dell’esperienza circa il soggiorno irregolare di cui  alla lettera a), laddove detto controllo sia effettuato in modo  limitato.

3)      Se l’articolo 21 del [regolamento n. 562/2006]  debba essere interpretato nel senso che la limitazione del potere di  controllo con le modalità indicate in una norma di legge come l’articolo  4.17a del [decreto del] 2000 garantisca in modo sufficiente che un  controllo non possa avere di fatto un effetto equivalente a quello delle  verifiche di frontiera, vietate dall’articolo 21 del [regolamento n.  562/2006]».

Sul procedimento d’urgenza

33       Nella sua decisione di rinvio del 4 giugno 2012, il Raad van State ha  chiesto di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale al procedimento  d’urgenza previsto dagli articoli 23 bis dello Statuto della Corte di  giustizia dell’Unione europea e 104 ter del regolamento di procedura di  quest’ultima.

34      Il giudice del rinvio ha motivato tale  richiesta sostenendo che, a causa del suo fermo nei Paesi Bassi, nella  zona di frontiera con la Germania, il sig. ***** è privato della sua  libertà e che la risposta alle questioni sollevate è rilevante per  statuire sul provvedimento di trattenimento al quale è stato  assoggettato. Esso ha altresì rilevato che varie cause relative a  trattenimenti analoghi sono pendenti dinanzi a diversi giudici olandesi.

35       La Seconda Sezione della Corte ha deciso, l’11 giugno 2012, su proposta  del giudice relatore e sentito l’avvocato generale, di accogliere la  domanda del giudice del rinvio di sottoporre il presente rinvio  pregiudiziale al procedimento d’urgenza.

Sulle questioni pregiudiziali

36       In limine si deve constatare che nessuna informazione relativa alle  domande d’asilo presentate dal sig. ***** è stata fornita dal Raad van  State nella sua decisione di rinvio e che non è stata sollevata alcuna  questione relativa alle conseguenze di tali domande sul collocamento  dell’interessato in stato di trattenimento amministrativo.

37      Le questioni sollevate da tale giudice riguardano unicamente l’interpretazione del regolamento n. 562/2006.

38       Con tali questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il  giudice del rinvio chiede in sostanza se gli articoli 20 e 21 del  regolamento n. 562/2006 debbano essere interpretati nel senso che non  ostano ad una legislazione nazionale, quale quella di cui trattasi nel  procedimento principale, che consente ai funzionari incaricati della  sorveglianza di frontiera e del controllo degli stranieri di effettuare  controlli, in una zona geografica di 20 chilometri dalla frontiera  terrestre tra uno Stato membro e gli Stati aderenti alla CAAS, diretti a  verificare se le persone fermate soddisfino i requisiti di soggiorno  regolare applicabili nello Stato membro interessato, qualora tali  controlli si basino su informazioni generali e dati dell’esperienza in  materia di soggiorno irregolare di persone nei luoghi dei controlli,  qualora essi possano essere parimenti effettuati in misura limitata per  ottenere informazioni generali siffatte e dati dell’esperienza in tale  materia e qualora il loro esercizio sia sottoposto a talune limitazioni  relative, segnatamente, alla loro intensità ed alla loro frequenza.

Osservazioni presentate alla Corte

39       Il sig. ***** sostiene che la normativa olandese non risponde ai  requisiti posti dall’articolo 21 del regolamento n. 562/2006.  Innanzitutto tale normativa sarebbe compresa nella legislazione  nazionale sull’immigrazione e non in quella sulla prevenzione e la  repressione dei reati e sarebbe, in concreto, applicata esclusivamente  da funzionari specificamente incaricati della sorveglianza di frontiera e  del controllo degli stranieri. Inoltre, i controlli MTV, a differenza  dei controlli effettuati sul resto del territorio nazionale, che  richiedono la sussistenza di una presunzione ragionevole di soggiorno  irregolare, si baserebbero esclusivamente su un attraversamento di  frontiera e avrebbero il medesimo obiettivo dei controlli di frontiera.  Infine il sig. ***** sostiene che la limitazione dell’intensità dei  controlli MTV, prevista dalla normativa olandese, non è tale da evitare  che, in pratica, detti controlli abbiano un effetto equivalente a quello  delle verifiche di frontiera.

40      Il governo ceco considera  che, contrariamente ai controlli in esame nella causa che ha avuto esito  nella citata sentenza Melki e Abdeli, i controlli MTV perseguono un  obiettivo di verifica di frontiera, ai sensi dell’articolo 2, punto 10,  del regolamento n. 562/2006. Secondo tale governo, controlli di persone  conseguenti all’attraversamento della frontiera, che abbiano l’obiettivo  di proteggere detta frontiera dall’immigrazione clandestina, rientrano  nell’ambito della verifica alle frontiere interne vietata dall’articolo  20 del regolamento n. 562/2006. Ciò posto, non sarebbe necessario  esaminare se la normativa olandese preveda garanzie quali quelle  richieste dalla citata sentenza Melki e Abdeli.

41      I governi  dei Paesi Bassi, tedesco e francese, nonché la Commissione europea  ritengono, per contro, che l’articolo 21 del regolamento n. 562/2006 non  osti ad una normativa nazionale che prevede controlli quali i controlli  MTV, che sono effettuati in una zona di frontiera, sono volti a  contrastare il soggiorno irregolare e sono assoggettati a precisazioni e  limitazioni che indirizzano la loro esecuzione.

42      Tali  governi sottolineano che i controlli MTV hanno l’obiettivo principale di  contrastare il soggiorno irregolare e non di verificare se una persona  sia autorizzata a fare ingresso nel territorio olandese. L’articolo 21  del regolamento n. 562/2006 non osterebbe ad un obiettivo siffatto.  Infatti, anche se la lotta al soggiorno irregolare non rientra  espressamente nell’elenco degli obiettivi perseguiti dalle verifiche  effettuate all’interno del territorio degli Stati membri e ammesse da  tale disposizione, tuttavia il ricorso all’espressione «in particolare»  nella medesima disposizione dimostrerebbe chiaramente che tale elenco  non è esaustivo. Le misure di polizia conformi all’articolo 21 del  regolamento n. 562/2006 potrebbero pertanto riguardare obiettivi  distinti dal mantenimento della sicurezza pubblica e dalla lotta alla  criminalità transfrontaliera.

43      Quanto al fondamento dei  controlli MTV, il governo dei Paesi Bassi sostiene, richiamandosi alla  formulazione dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006,  che le misure di polizia possono basarsi su informazioni generali e dati  dell’esperienza dei servizi di polizia. Come risulta dal punto 74 della  citata sentenza Melki e Abdeli, non sarebbero necessari elementi  concreti che indichino che una persona sottoposta a controlli soggiorna  irregolarmente nello Stato membro.

44      La Commissione  sostiene che la selettività dei controlli, la quale comporta che solo  una parte dei soggetti in transito sia verificata, aumenta la  probabilità che tali controlli non abbiano un effetto equivalente a  quello delle verifiche di frontiera. A motivo di tale selettività, i  controlli sarebbero chiaramente distinti dalle verifiche sistematiche  alle frontiere esterne.

45      Per quanto riguarda la  circostanza che i controlli MTV effettuati in una zona di frontiera si  distinguono dai controlli effettuati nel resto del territorio nazionale,  i governi dei Paesi Bassi, tedesco e francese nonché la Commissione  sostengono che una distinzione siffatta è ammessa dai termini  dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006, come  risulterebbe dalla citata sentenza Melki e Abdeli. Tale distinzione  sarebbe, invero, ragionevole dato l’obiettivo dei controlli d’identità,  vale a dire la lotta al soggiorno irregolare, e il fatto che, per essere  efficaci, tali controlli devono tenere conto della specifica natura  delle zone di frontiera.

46      Il governo dei Paesi Bassi e la  Commissione ritengono che l’articolo 21 del regolamento n. 562/2006 non  osti nemmeno a verifiche limitate, volte a raccogliere informazioni  complementari in tema di modifiche d’itinerari o di nuovi itinerari che  gli stranieri clandestini percorrono abitualmente. La Commissione  sottolinea tuttavia che i controlli delle due tipologie indicate devono  essere effettuati in modo strettamente conforme ai requisiti posti dalla  legge.

47      I governi dei Paesi Bassi, tedesco e francese  nonché la Commissione fanno altresì valere che la delimitazione della  competenza per l’effettuazione dei controlli, prevista dall’articolo  4.17a del decreto del 2000, che stabilisce, in particolare, condizioni  relative all’intensità ed alla frequenza dei medesimi, è sufficiente per  garantire che, in pratica, detti controlli non possano avere un effetto  equivalente a quello delle verifiche di frontiera vietate dall’articolo  21 del regolamento n. 562/2006. Il governo dei Paesi Bassi precisa, a  tal proposito, che, per garantire che solo una parte dei veicoli in  transito sia trattenuta, i fermi effettivi di veicoli sono effettuati  sulla base di profili o a campione. Ne deriverebbe che i controlli sono  pianificati ed eseguiti in modo chiaramente distinto dalle verifiche  sistematiche effettuate sulle persone alle frontiere esterne.

Risposta della Corte

48       Si deve ricordare che l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, che rientra  nell’ambito di applicazione del titolo V del Trattato FUE relativo allo  spazio di libertà, sicurezza e giustizia, prevede che l’Unione  garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere  interne. L’articolo 77, paragrafo 1, lettera a), TFUE prevede che  l’Unione sviluppa una politica volta a garantire l’assenza di qualsiasi  controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto  dell’attraversamento di tali frontiere.

49      Come risulta dal  considerando 1 del regolamento n. 562/2006, la soppressione del  controllo alle frontiere interne è un elemento costitutivo  dell’obiettivo dell’Unione, enunciato nell’articolo 26 TFUE, diretto ad  instaurare uno spazio senza frontiere interne nel quale sia assicurata  la libera circolazione delle persone.

50      Il legislatore  dell’Unione ha attuato tale elemento costitutivo rappresentato  dall’assenza di controlli alle frontiere interne nell’adottare, in forza  dell’articolo 62 CE, divenuto articolo 77 TFUE, il regolamento n.  562/2006, che mira, secondo il suo considerando 22, a sviluppare  l’acquis di Schengen. Detto regolamento stabilisce, al suo titolo III,  un regime comunitario relativo all’attraversamento delle frontiere  interne.

51      L’articolo 20 del regolamento n. 562/2006  dispone che le frontiere interne possono essere attraversate in  qualunque punto senza che siano effettuate verifiche di frontiera sulle  persone, indipendentemente dalla loro nazionalità. Ai sensi  dell’articolo 2, punto 10, del medesimo regolamento, i termini  «verifiche di frontiera» designano le verifiche effettuate ai valichi di  frontiera al fine di accertare che le persone possano essere  autorizzate ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzate a  lasciarlo.

52      L’articolo 72 TFUE dispone che il Titolo V  del Trattato FUE non pregiudica l’esercizio delle responsabilità  incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e  la salvaguardia della sicurezza interna.

53      Al riguardo,  l’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 dispone che la  soppressione del controllo alle frontiere interne non pregiudica  l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità  competenti dello Stato membro in forza della legislazione nazionale,  nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia un  effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera e che ciò vale  anche nelle zone di frontiera.

54      La disposizione in parola  del regolamento n. 562/2006 precisa che l’esercizio delle competenze di  polizia non può essere considerato equivalente, in particolare,  all’esercizio delle verifiche di frontiera quando le misure di polizia  non hanno come obiettivo il controllo di frontiera, si basano su  informazioni generali e dati dell’esperienza dei servizi di polizia  quanto a possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in  particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera, sono  ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche  sistematiche sulle persone alle frontiere esterne e sono effettuate  sulla base di verifiche a campione.

55      Per quanto riguarda  controlli, quali i controlli MTV, basati sull’articolo 50, paragrafo 1,  della legge sugli stranieri ed effettuati conformemente ai requisiti  sanciti dall’articolo 4.17a del decreto del 2000, occorre in particolare  constatare che questi non sono effettuati «alle frontiere» o al momento  dell’attraversamento della frontiera, bensì all’interno del territorio  nazionale (v., in tal senso, sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 68).

56       Ne discende che, contrariamente a quanto sostiene il governo ceco, tali  controlli non costituiscono verifiche di frontiera vietate  dall’articolo 20 del regolamento n. 562/2006, bensì verifiche  all’interno del territorio di uno Stato membro, di cui all’articolo 21  del medesimo regolamento.

57      Si deve pertanto esaminare se  controlli all’interno del territorio, ideati ed eseguiti come i  controlli MTV, sono in ogni caso vietati in forza dell’articolo 21,  lettera a), del regolamento n. 562/2006. Tale sarebbe il caso se detti  controlli avessero, in realtà, un effetto equivalente a quello delle  verifiche di frontiera (sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 69).

58       Si deve precisare, a tal proposito, che l’articolo 50, paragrafo 1,  della legge sugli stranieri prevede controlli eseguiti specificatamente  nelle zone di frontiera nonché controlli effettuati nel resto del  territorio nazionale. Risulta dagli elementi d’informazione contenuti  nel fascicolo sottoposto alla Corte e chiariti in udienza che, pur se  queste due tipologie di controlli hanno il medesimo obiettivo di  contrastare il soggiorno irregolare, i controlli eseguiti al di là della  zona di frontiera devono tuttavia basarsi su una presunzione  ragionevole di soggiorno irregolare. Nell’ambito dei controlli MTV  effettuati ai sensi dell’articolo 4.17a del decreto del 2000, le persone  possono essere fermate sulla base di informazioni o dati  dell’esperienza in materia di soggiorno irregolare dopo un  attraversamento di frontiera e in assenza di una presunzione siffatta.

59       Per quanto riguarda, in primo luogo, l’obiettivo perseguito dalla  normativa olandese che prevede i controlli MTV, si deve ricordare che  l’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 dispone che  l’esercizio delle competenze di polizia non può essere considerato  equivalente, in particolare, all’esercizio delle verifiche di frontiera  quando uno o più presupposti ivi indicati sono soddisfatti, tra i quali  rientra il presupposto di cui a detto articolo 21, lettera a), i),  secondo il quale le misure di polizia non hanno come obiettivo il  controllo di frontiera.

60      Nel caso di specie, risulta dagli  elementi d’informazione forniti alla Corte, la cui verifica compete al  giudice del rinvio, che gli obiettivi perseguiti dai controlli MTV si  distinguono in relazione ad alcuni punti essenziali da quelli perseguiti  dalle verifiche di frontiera.

61      Secondo l’articolo 2,  punti 9‑11, del regolamento n. 562/2006, le verifiche di frontiera hanno  lo scopo, da un lato, di accertare che le persone possano essere  autorizzate ad entrare nel territorio dello Stato membro o autorizzate a  lasciarlo, e, d’altro lato, di evitare che le persone eludano tali  verifiche (v. sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 71). Si tratta di  controlli che possono essere eseguiti sistematicamente.

62       Per contro, i controlli previsti dalla normativa olandese sono diretti a  verificare l’identità, la nazionalità e/o lo status con riferimento al  diritto di soggiorno della persona fermata al fine, principalmente, di  contrastare il soggiorno irregolare. Si tratta di controlli selettivi  diretti ad individuare le persone in situazione d’irregolarità e a  scoraggiare l’immigrazione clandestina, laddove l’obiettivo di tali  controlli è perseguito sull’intero territorio olandese, anche se, nelle  zone di frontiera, sono previste disposizioni particolari relative  all’esecuzione di tali controlli.

63      Conformemente  all’articolo 21, lettera c), del regolamento n. 562/2006, la possibilità  per uno Stato membro di prevedere nella propria legislazione nazionale  l’obbligo di possedere e di portare con sé titoli e documenti e dunque  controlli d’identità al fine di garantire il rispetto di tale obbligo  non è pregiudicata dalla soppressione del controllo alle frontiere  interne (v., in tal senso, sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 71).

64       Il fatto i che controlli d’identità basati sull’articolo 50, paragrafo  1, della legge sugli stranieri e eseguiti in conformità all’articolo  4.17a del decreto del 2000 siano principalmente diretti a contrastare il  soggiorno irregolare dopo un attraversamento di frontiera e che  l’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 non riguardi  espressamente tale obiettivo non comporta affatto l’esistenza di un  obiettivo di controllo di frontiera contrario al medesimo articolo 21,  lettera a), i).

65      Da un lato, come sostenuto in particolare  dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, l’articolo 21, lettera  a), del regolamento n. 562/2006 non prevede né un elenco esaustivo di  presupposti che le misure di polizia devono soddisfare per non essere  considerate come aventi un effetto equivalente a quello delle verifiche  di frontiera, né un elenco esaustivo di obiettivi che tali misure di  polizia possono perseguire. Tale interpretazione è suffragata  dall’utilizzo dei termini «in particolare», all’articolo 21, lettera a),  seconda frase, del regolamento n. 562/2006, e «in particolare», al  medesimo articolo 21, lettera a), i).

66      D’altro lato, né  l’articolo 79, paragrafi 1 e 2, lettera c), TFUE – il quale prevede che  l’Unione sviluppi una politica comune dell’immigrazione intesa ad  assicurare, segnatamente, una prevenzione dell’immigrazione clandestina e  del soggiorno irregolare – né il regolamento n. 562/2006 escludono la  competenza degli Stati membri in tema di lotta all’immigrazione  clandestina ed al soggiorno irregolare, benché sia chiaro che questi  ultimi devono fare in modo che la propria legislazione in materia  rispetti il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 6  dicembre 2011, Achughbabian, C‑329/11, non ancora pubblicata nella  Raccolta, punti 30 e 33). Infatti, le disposizioni dell’articolo 21,  lettere a)‑d), del regolamento n. 562/2006 nonché la formulazione  dell’articolo 72 TFUE confermano che la soppressione dei controlli alle  frontiere interne non ha pregiudicato le responsabilità che incombono  sugli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la  salvaguardia della sicurezza interna.

67      Ne deriva che  l’obiettivo della lotta al soggiorno irregolare perseguito dalla  normativa dei Paesi Bassi non implica che i controlli MTV di cui  trattasi nel procedimento principale abbiano un effetto equivalente a  quello delle verifiche di frontiera vietate dall’articolo 21, lettera  a), del regolamento n. 562/2006.

68      Il rispetto del diritto  dell’Unione e, segnatamente, degli articoli 20 e 21 del regolamento n.  562/2006 dovrebbe, infatti, essere assicurato dall’attuazione e dal  rispetto di una delimitazione normativa la quale garantisca che  l’esercizio pratico della competenza che consiste nell’effettuare  controlli d’identità nell’ambito della lotta al soggiorno irregolare e  del pari alla criminalità transfrontaliera legata all’immigrazione  clandestina, non possa avere un effetto equivalente a quello delle  verifiche di frontiera (v., in tal senso, sentenza Melki e Abdeli, cit.,  punti 73 e 74).

69      Si deve ricordare, in secondo luogo, che  il fatto che l’ambito di applicazione territoriale delle competenze in  tema di controllo accordate da una normativa nazionale, quale la  normativa olandese, sia limitato ad una zona di frontiera non è, di per  sé, sufficiente per constatare l’effetto equivalente dell’esercizio di  dette competenze ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento  n. 562/2006, tenuto conto dei termini e degli obiettivi del medesimo  articolo 21, lettera a) (sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 72).  Infatti, la prima frase di quest’ultima disposizione si riferisce  espressamente all’esercizio delle competenze di polizia da parte delle  autorità competenti dello Stato membro in forza del diritto nazionale,  del pari nelle zone di frontiera.

70      È pur vero che, per  quanto riguarda i controlli eseguiti su strade e corsi d’acqua, la Corte  ha rilevato che il fatto che la normativa nazionale considerata preveda  regole particolari relative al suo ambito di applicazione territoriale  potrebbe costituire un indizio dell’esistenza di un effetto equivalente,  ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006.  Tuttavia, in presenza di un indizio siffatto, la conformità di tali  controlli con quest’ultima disposizione dovrebbe essere garantita dalle  precisazioni e limitazioni che indirizzano l’applicazione pratica delle  competenze di polizia delle quali gli Stati membri dispongono,  delimitazione che dovrebbe essere tale da evitare un effetto equivalente  siffatto (v., in tal senso, sentenza Melki e Abdeli, cit., punto 72).

71       In terzo luogo, contrariamente a quanto sostengono il sig. ***** ed il  governo ceco, il fatto che i controlli MTV eseguiti in una zona di  frontiera non dipendano dalla preventiva sussistenza di una presunzione  ragionevole di soggiorno irregolare, a differenza dei controlli  d’identità effettuati in materia nel resto del territorio nazionale, non  implica che i primi controlli debbano essere considerati come aventi un  effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.

72       Ai sensi dell’articolo 21, lettera a), ii), del regolamento n.  562/2006, infatti, non possono essere considerate aventi simile effetto  le misure di polizia che si basano su informazioni generali e dati  dell’esperienza dei servizi di polizia quanto a possibili minacce per la  sicurezza pubblica.

73      Inoltre, come risulta dalle  osservazioni del governo tedesco, la proposta della Commissione diretta a  richiedere un’identità delle modalità e degli obiettivi in tema di  controlli eseguiti dagli Stati membri all’interno del loro territorio  non è stata accolta dal legislatore dell’Unione. L’assenza, all’articolo  21, lettera a), del regolamento n. 562/2006, di un presupposto che  richieda che i controlli di polizia in una zona di frontiera siano  identici a quelli effettuati sull’intero territorio nazionale è del pari  suffragata dal fatto che simile condizione d’identità è, per contro,  espressamente prevista dal medesimo articolo 21, lettera b), per quanto  riguarda i controlli di sicurezza effettuati nei porti e negli  aeroporti.

74      Inoltre, al punto 74 della citata sentenza  Melki e Abdeli, la Corte ha riconosciuto che una legislazione nazionale  può conferire alle autorità di polizia una competenza particolare per  effettuare controlli d’identità limitati ad una zona di frontiera, senza  contraddire l’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006,  purché talune precisazioni e limitazioni siano previste e rispettate.

75       Si deve tuttavia sottolineare che, quanto più numerosi sono gli indizi  dell’esistenza di un possibile effetto equivalente ai sensi  dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006, derivanti  dall’obiettivo perseguito dai controlli eseguiti in una zona di  frontiera, dall’ambito di applicazione territoriale di tali controlli e  dall’esistenza di una distinzione tra il fondamento di detti controlli e  quello dei controlli eseguiti nel resto del territorio dello Stato  membro di cui trattasi, tanto più le precisazioni e le limitazioni che  condizionano l’esercizio da parte degli Stati membri della loro  competenza di polizia in una zona di frontiera devono essere rigide e  rigidamente rispettate, al fine di non compromettere la realizzazione  dell’obiettivo di soppressione dei controlli alle frontiere interne  sancito dagli articoli 3, paragrafo 2, TUE, 26, paragrafo 2, TFUE e 67,  paragrafo 1, TFUE, e previsto all’articolo 20 del regolamento n.  562/2006.

76      La delimitazione richiesta a tal proposito  dovrebbe essere sufficientemente precisa e dettagliata affinché sia la  necessità dei controlli sia le misure di controllo concretamente  autorizzate possano esse stesse essere controllate.

77      Per  quanto riguarda tale esigenza di delimitazione, si deve, innanzitutto,  ricordare che, come risulta dai punti 60‑67 della presente sentenza, gli  obiettivi perseguiti dai controlli MTV si distinguono in ordine ad  alcuni punti essenziali da quelli perseguiti dai controlli di frontiera.

78       In secondo luogo, si deve constatare che i controlli MTV si basano,  conformemente all’articolo 21, lettera a), ii), del regolamento n.  562/2006, su informazioni generali e dati dell’esperienza dei servizi di  polizia circa il soggiorno irregolare dopo un attraversamento di  frontiera. Le misure di polizia dirette a contrastare il soggiorno  irregolare, indipendentemente da se afferiscano alla nozione di ordine  pubblico o quella di sicurezza pubblica, possono, come risulta dal punto  65 della presente sentenza, rientrare nelle previsioni di tale  disposizione. L’obbligo di basare i controlli MTV su informazioni e dati  dell’esperienza siffatti dovrebbe inoltre contribuire alla selettività  dei controlli eseguiti.

79      In terzo luogo i controlli MTV  sono eseguiti, conformemente all’articolo 21, lettera a), iii), del  regolamento n. 562/2006, in modo chiaramente distinto dalle verifiche  sistematiche delle persone effettuate alle frontiere esterne  dell’Unione.

80      I controlli MTV su strade e corsi d’acqua  nella zona di frontiera comune con il Belgio e la Germania, infatti,  possono essere effettuati, in forza dell’articolo 4.17a, paragrafo 5,  del decreto del 2000, soltanto per un monte ore mensile e quotidiano  limitato e unicamente su una parte dei mezzi di trasporto che transitano  su tali strade e corsi d’acqua.

81      Risulta inoltre dagli  elementi di informazione forniti dal governo dei Paesi Bassi, che il  giudice del rinvio dovrà verificare, che i controlli siano effettuati,  in pratica, sulla base di profili oppure a campione. I profili dipendono  da informazioni o dati che rivelano rischi significativi di soggiorno  irregolare e di criminalità transfrontaliera su talune strade, in alcuni  momenti o in funzione del tipo di veicoli o di altre caratteristiche di  questi ultimi.

82      Le precisazioni e le limitazioni attuate  da una normativa nazionale, quale l’articolo 4.17a del decreto del 2000,  per condizionare l’intensità, la frequenza e la selettività dei  controlli che possono essere eseguiti sono tali da evitare che  l’esercizio pratico delle competenze di polizia accordate dal diritto  olandese conduca, in violazione dell’articolo 21, lettera a), del  regolamento n. 562/2006, a controlli che abbiano un effetto equivalente a  quello delle verifiche di frontiera.

83      Per quanto riguarda  i controlli eseguiti al fine di ottenere informazioni in tema di  soggiorno irregolare dopo un attraversamento di frontiera, l’articolo  4.17a, paragrafo 2, del decreto del 2000 dispone che tali controlli  detti «d’informazione» possono essere effettuati soltanto in misura  limitata.

84      In risposta ad un quesito posto in udienza, il  governo dei Paesi Bassi e la Commissione hanno precisato che tali  controlli d’informazione devono del pari rispettare le precisazioni e le  limitazioni previste dal decreto del 2000 in seguito alla pronuncia  della citata sentenza Melki e Abdeli. La Commissione ha in particolare  precisato che tali controlli devono rispettare le limitazioni di durata  poste dall’articolo 4.17a, paragrafo 5, del decreto del 2000, ovvero al  massimo 6 ore al giorno e 90 ore al mese. Inoltre tali controlli non  potrebbero essere più numerosi dei controlli MTV di cui alla seconda  questione pregiudiziale, lettera a).

85      Poiché soltanto al  giudice nazionale compete l’interpretazione del diritto nazionale, ad  esso spetterà verificare se tale è il caso.

86      A condizione  che queste due tipologie di controlli MTV siano eseguite nel rispetto  degli strumenti di delimitazione previsti dall’articolo 4.17a del  decreto del 2000, si deve rilevare, da un lato, che essi si svolgono in  modo selettivo, sfuggendo in tal modo alla sistematicità delle verifiche  di frontiera e, dall’altro, che si tratta di misure di polizia  applicate sulla base di verifiche a campione, come richiesto  dall’articolo 21, lettera a), iv), del regolamento n. 562/2006.

87       In tali circostanze, si deve rilevare che, sulla base delle  informazioni a disposizione della Corte, una normativa nazionale quale  la normativa olandese di cui trattasi nel procedimento principale  prevede precisazioni e limitazioni per quanto riguarda l’esercizio delle  competenze di polizia che essa accorda alle autorità competenti dello  Stato membro interessato. Inoltre, tali precisazioni e limitazioni sono  in grado di condizionare l’intensità e la frequenza dei controlli che  possono essere eseguiti nella zona di frontiera dalle medesime autorità e  sono dirette ad indirizzare il margine di discrezionalità che queste  ultime hanno a disposizione nell’attuazione pratica della loro  competenza.

88      Sulla scorta delle considerazioni che  precedono, si deve rispondere alle questioni sollevate dichiarando che  gli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 devono essere  interpretati nel senso che non ostano ad una legislazione nazionale,  quale quella di cui trattasi nel procedimento principale, che consente  ai funzionari incaricati della sorveglianza delle frontiere e del  controllo degli stranieri di effettuare controlli, in una zona  geografica di 20 chilometri dalla frontiera terrestre tra uno Stato  membro e gli Stati aderenti alla CAAS, diretti a verificare se le  persone fermate per identificazione soddisfino i requisiti di soggiorno  regolare applicabili nello Stato membro interessato, qualora tali  controlli si basino su informazioni generali e dati dell’esperienza in  materia di soggiorno irregolare di persone nei luoghi dei controlli,  qualora essi possano essere parimenti effettuati in misura limitata per  ottenere informazioni generali siffatte e dati dell’esperienza in tale  materia e qualora il loro esercizio sia sottoposto a talune limitazioni  relative, segnatamente, alla loro intensità ed alla loro frequenza.

Sulle spese

89       Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa  costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui  spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti  per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a  rifusione.

Per questi motivi,
la Corte
(Seconda Sezione)
dichiara:

Gli  articoli 20 e 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento  europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice  comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da  parte delle persone (codice frontiere Schengen), devono essere  interpretati nel senso che non ostano ad una legislazione nazionale,  quale quella di cui trattasi nel procedimento principale, che consente  ai funzionari incaricati della sorveglianza delle frontiere e del  controllo degli stranieri di effettuare controlli, in una zona  geografica di 20 chilometri dalla frontiera terrestre tra uno Stato  membro e gli Stati aderenti alla Convenzione di applicazione  dell’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati  dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e  della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei  controlli alle frontiere comuni, firmata a Schengen il 19 luglio 1990,  diretti a verificare se le persone fermate per identificazione  soddisfino i requisiti di soggiorno regolare applicabili nello Stato  membro interessato, qualora tali controlli si basino su informazioni  generali e dati dell’esperienza in materia di soggiorno irregolare di  persone nei luoghi dei controlli, qualora essi possano essere parimenti  effettuati in misura limitata per ottenere informazioni generali  siffatte e dati dell’esperienza in tale materia e qualora il loro  esercizio sia sottoposto a talune limitazioni relative, segnatamente,  alla loro intensità ed alla loro frequenza.

Firme