Sentenza n. C-15/11 del 21 giugno 2012 Corte di Giustizia UE

Adesione di nuovi Stati membri – Repubblica di Bulgaria – Normativa di  uno Stato membro che subordina la concessione di un permesso di lavoro  ai cittadini bulgari all’esame della situazione del mercato del lavoro -  Condizioni di ammissione dei cittadini dei paesi terzi per motivi di  studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato

«Adesione  di nuovi Stati membri – Repubblica di Bulgaria – Normativa di uno Stato  membro che subordina la concessione di un permesso di lavoro ai  cittadini bulgari all’esame della situazione del mercato del lavoro –  Direttiva 2004/114/CE – Condizioni di ammissione dei cittadini dei paesi  terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito  o volontariato»

Nella causa C‑15/11,

avente ad oggetto la  domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi  dell’articolo 267 TFUE, dal Verwaltungsgerichtshof (Austria), con  decisione del 9 dicembre 2010, pervenuta in cancelleria il 12 gennaio  2011, nel procedimento

Leopold Sommer

contro

Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien,

ha pronunciato la seguente

1         La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione  dell’articolo 20 del protocollo relativo alle condizioni e modalità  d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione  europea (GU 2005, L 157, pag. 29; in prosieguo: il «protocollo  d’ammissione»), del punto 1, paragrafo 14, dell’allegato VI di tale  protocollo, nonché della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13  dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di  paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non  retribuito o volontariato (GU L 375, pag. 12).

2        Tale  domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig.  ***** e la Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Sezione  regionale dell’Azienda per la promozione dell’impiego per il Land di  Vienna, in prosieguo: l’«Arbeitsmarktservice Wien») avente ad oggetto il  diniego, opposto da quest’ultima, di concedergli un permesso di impiego  a favore di un cittadino bulgaro, che compiva i propri studi in Austria  e che intendeva svolgere in tale Stato il lavoro di conducente di  automezzi pesanti a tempo parziale.

3         Il Trattato tra gli Stati membri dell’Unione europea e la Repubblica di  Bulgaria e la Romania relativo all’adesione della Repubblica di  Bulgaria e della Romania all’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 11; in  prosieguo: il «Trattato d’adesione») è stato firmato il 25 aprile 2005  ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2007.

4        L’articolo 1,  paragrafo 3, del Trattato d’adesione dispone che «le condizioni e le  modalità di ammissione sono contenute nel protocollo allegato al  presente trattato. Le disposizioni di tale protocollo costituiscono  parte integrante del presente trattato».

5        Ai sensi  dell’articolo 20 del protocollo d’ammissione, che compare nella parte  quarta di esso, relativa alle disposizioni temporanee, al titolo I,  rubricato «Misure transitorie»:

«Le misure elencate negli  allegati VI e VII del presente protocollo si applicano alla Bulgaria e  alla Romania alle condizioni stabilite in detti allegati».

6         L’allegato VI del protocollo d’ammissione, intitolato «Elenco di cui  all’articolo 20 del Protocollo [d’ammissione]: misure transitorie,  Bulgaria», prevede al suo punto 1, paragrafi 1, 2 e 14:

«1.       L’articolo III‑133 e l’articolo III‑144, primo comma della Costituzione  si applicano pienamente soltanto, fatte salve le disposizioni  transitorie di cui ai punti da 2 a 14, per quanto attiene alla libera  circolazione dei lavoratori e alla libera prestazione di servizi che  implichino la temporanea circolazione di lavoratori, di cui all’articolo  1 della direttiva 96/71/CE, fra la Bulgaria, da un lato, e ciascuno  degli Stati membri attuali, d’altro lato.

2.      In deroga agli  articoli da 1 a 6 del regolamento (CEE) n. 1612/68 [del Consiglio, del  15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori  all’interno della Comunità (GU L 257, pag. 2),] e fino alla fine del  periodo di due anni dopo la data dell’adesione, gli Stati membri attuali  applicheranno le misure nazionali, o le misure contemplate da accordi  bilaterali, che disciplinano l’accesso dei cittadini bulgari al proprio  mercato del lavoro. Gli Stati membri attuali possono continuare ad  applicare tali misure fino alla fine del periodo di cinque anni  dall’adesione.

(…)

14.      L’applicazione dei punti da 2 a  5 e da 7 a 12 non deve determinare condizioni di accesso dei cittadini  bulgari ai mercati del lavoro degli Stati membri attuali più restrittive  di quelle esistenti alla data della firma del trattato di adesione.

Fatta  salva l’applicazione dei punti da 1 a 13, gli Stati membri attuali  introducono, in qualsiasi periodo in cui sono applicate misure nazionali  o misure contemplate da accordi bilaterali, un trattamento  preferenziale per i lavoratori cittadini degli Stati membri rispetto a  quelli che sono cittadini di paesi terzi in ordine all’accesso al  proprio mercato del lavoro.

I lavoratori migranti bulgari e le  rispettive famiglie che soggiornano legalmente e sono occupati in un  altro Stato membro o i lavoratori migranti di altri Stati membri e le  rispettive famiglie che soggiornano legalmente e sono occupati in  Bulgaria non possono essere trattati in modo più restrittivo di quelli  provenienti da paesi terzi che soggiornano e sono occupati in detto  Stato membro o in Bulgaria. Inoltre, in applicazione del principio della  “preferenza comunitaria”, i lavoratori migranti provenienti da paesi  terzi, che soggiornano e sono occupati in Bulgaria, non devono  beneficiare di un trattamento più favorevole di quello riservato ai  cittadini bulgari».

7         Gli articoli 1-6 del regolamento n. 1612/68 figurano nella parte prima  di esso, intitolata «l’impiego e la famiglia dei lavoratori», nel titolo  I, dedicato all’accesso all’impiego.

8        L’articolo 1 di detto regolamento stabilisce quanto segue:

«1.       Ogni cittadino di uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di  residenza, ha il diritto di accedere ad un’attività subordinata e di  esercitarla sul territorio di un altro Stato membro, conformemente alle  disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che  disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali di detto Stato.

2.       Egli gode in particolare, sul territorio di un altro Stato membro,  della stessa precedenza riservata ai cittadini di detto Stato, per  l’accesso agli impieghi disponibili».

9        L’articolo 2 dello stesso regolamento così dispone:

«Ogni  cittadino di uno Stato membro e ogni datore di lavoro che esercita  un’attività sul territorio di uno Stato membro possono scambiare le loro  domande e offerte d’impiego, concludere contratti di lavoro e darvi  esecuzione, conformemente alle vigenti disposizioni legislative,  regolamentari e amministrative senza che possano risultarne  discriminazioni».

10       La direttiva 2004/114 è entrata in vigore il 12 gennaio 2005 e, in  conformità al primo comma del suo articolo 22, gli Stati membri dovevano  mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed  amministrative necessarie per conformarsi ad essa entro il 12 gennaio  2007. La Repubblica d’Austria ha recepito tale direttiva nel suo  ordinamento giuridico il 1° gennaio 2006.

11      Il sesto considerando di tale direttiva è formulato nel modo seguente:

«Uno  degli obiettivi dell’azione della Comunità nel settore dell’istruzione è  promuovere l’immagine dell’Europa intera in quanto centro mondiale di  eccellenza per gli studi e per la formazione professionale. Favorire la  mobilità dei cittadini di paesi terzi verso la Comunità per motivi di  studio è un elemento chiave di questa strategia. Il ravvicinamento delle  legislazioni nazionali degli Stati membri relative alle condizioni di  ingresso e di soggiorno ne è parte integrante».

12      Il settimo considerando della stessa direttiva enuncia quanto segue:

«Le  migrazioni per i motivi previsti nella presente direttiva, che sono  temporanee per definizione e non dipendono dalle condizioni del mercato  del lavoro nello Stato ospitante, costituiscono una forma di  arricchimento reciproco per quanti migrano, per lo Stato d’origine e per  lo Stato ospitante, e contribuiscono a promuovere una maggiore  comprensione fra culture».

13      Per quanto riguarda le  attività economiche degli studenti, il diciottesimo considerando della  direttiva 2004/114 precisa quanto segue:

«Per permettere agli  studenti che sono cittadini di paesi terzi di coprire in parte il costo  dei loro studi, dovrebbe essere consentito loro di accedere al mercato  del lavoro alle condizioni fissate dalla presente direttiva. Il  principio dell’accesso degli studenti al mercato del lavoro, alle  condizioni di cui alla presente direttiva, dovrebbe costituire la regola  generale; tuttavia, in circostanze eccezionali, gli Stati membri  dovrebbero poter valutare la situazione del mercato nazionale del  lavoro».

14      Ai sensi dell’articolo 1 di tale direttiva:

«Oggetto della presente direttiva è definire:

a)       le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi che si rechino  nel territorio degli Stati membri, per un periodo superiore a tre mesi,  per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o  volontariato;

b)      le norme sulle procedure per l’ammissione  dei cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri ai  suddetti fini».

15      L’articolo 2, lettera a), della stessa  direttiva definisce come «cittadino di un paese terzo» «chiunque non sia  cittadino dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1,  del trattato [CE]».

16      L’articolo 3 della direttiva 2004/114 prevede quanto segue:

«1.       La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi che  chiedono di essere ammessi nel territorio di uno Stato membro per motivi  di studio.

(…)

2.      La presente direttiva non si applica:

(…)

e)       ai cittadini di paesi terzi che abbiano la qualifica di lavoratori o  lavoratori autonomi ai sensi della legislazione nazionale dello Stato  membro interessato».

17      L’articolo 7 della stessa direttiva,  che figura nel suo capo II, dedicato alle condizioni di ammissione,  detta quanto segue sotto la rubrica «requisiti specifici per gli  studenti»:

«1.      Oltre ai requisiti generali previsti  all’articolo 6, il cittadino di paesi terzi che chieda di essere ammesso  per motivi di studio, deve soddisfare anche i seguenti requisiti:

a)      essere accettato da un istituto di insegnamento superiore per seguire un programma di studi;

b)       esibire le prove richieste dallo Stato membro per dimostrare che  disporrà, durante il soggiorno, di risorse sufficienti per provvedere al  suo sostentamento, agli studi e al suo ritorno. Gli Stati membri  rendono pubblico l’importo delle risorse minime mensili necessarie ai  fini della presente disposizione, indipendentemente dall’esame  individuale della situazione di ciascun richiedente;

(…)».

18       L’articolo 17 della direttiva 2004/114, rientrante nel capo IV della  stessa, intitolato «trattamento riservato ai cittadini di paesi terzi  interessati», così dispone sotto la rubrica «attività economiche degli  studenti»:

«1.      Al di fuori delle ore dedicate al programma  di studi fatte salve le norme e le condizioni applicabili all’attività  prescelta nello Stato membro ospitante, gli studenti hanno il diritto di  esercitare un’attività economica in quanto lavoratori subordinati e  possono avere il diritto di esercitare un’attività economica autonoma.  Può essere presa in considerazione la situazione del mercato del lavoro  nello Stato membro ospitante.

Se necessario, gli Stati membri  accordano agli studenti e/o ai datori di lavoro un’autorizzazione  preliminare in conformità della legislazione nazionale.

2.       Ogni Stato membro fissa il limite massimo di ore per settimana o di  giorni o mesi per anno in cui è permesso esercitare una siffatta  attività, con un limite minimo di dieci ore per settimana, o  l’equivalente in giorni o mesi per anno.

3.      Lo Stato membro ospitante può limitare l’accesso alle attività economiche nel primo anno di soggiorno.

4.       Gli Stati membri possono imporre agli studenti, eventualmente come  requisito preliminare, l’obbligo di dichiarare l’esercizio di  un’attività economica a un’autorità designata dallo Stato membro  interessato. Questa dichiarazione può essere imposta, eventualmente come  requisito preliminare, anche ai loro datori di lavoro».

19       Le disposizioni nazionali che costituiscono il contesto giuridico  applicabile alla controversia principale sono la legge in materia di  stabilimento e soggiorno degli stranieri (Niederlassungs- und  Aufenthaltsgesetz, BGBl. I, 100/2005), che traspone nell’ordinamento  giuridico austriaco la direttiva 2004/114 e la legge in materia di  impiego dei lavoratori stranieri (Ausländerbeschäftigungsgesetz, BGBl.  218/1975) nella loro redazione in vigore alla data della decisione di  rigetto del permesso di impiego di cui trattasi nella causa principale,  cioè il 17 marzo 2008.

20      Ai sensi dell’articolo 64, paragrafi 1 e 2, della legge in materia di stabilimento e soggiorno:

«(1)      Ai cittadini di Stati terzi può essere rilasciata un’autorizzazione di soggiorno per studi qualora essi:

1.      soddisfino i presupposti di cui alla Parte I della presente legge e

2.       svolgano studi superiori ordinari o straordinari presso un’università,  una scuola tecnica superiore od un’università privata riconosciuta e, in  caso di frequentazione di un corso universitario, questo non sia  destinato esclusivamente all’insegnamento di una lingua. È consentito il  ricorso ad una dichiarazione di assunzione di responsabilità.

(2)       L’esercizio di un’attività lavorativa è disciplinato dalle norme  dell’Ausländerbeschäftigungsgesetz. Tale attività lavorativa non deve  pregiudicare il rispetto del requisito secondo cui la finalità esclusiva  del soggiorno è quella del compimento di studi superiori».

La legge in materia di impiego dei lavoratori stranieri

21      Le disposizioni pertinenti della legge in materia di impiego dei lavoratori stranieri recano il testo seguente:

«Condizioni applicabili agli stranieri in materia di impiego

Articolo  3 – (1)       Salvo contraria disposizione della presente legge  federale, il datore di lavoro può assumere uno straniero soltanto se ha  ottenuto per la persona di cui trattasi un permesso di impiego (…).

«Articolo  4 – (1) Salvo disposizioni contrarie, il permesso di impiego è  rilasciato qualora la situazione e l’andamento del mercato del lavoro  consentano di procedere all’assunzione del lavoratore e a ciò non ostino  interessi pubblici o economici rilevanti».

(…)

(6)       Una volta superati i limiti numerici massimi di lavoratori stranieri  fissati per il Land ai sensi dell’articolo 13, il rilascio di ulteriori  permessi di impiego è possibile soltanto qualora sussistano i  presupposti di cui ai paragrafi 1‑3 del presente articolo e:

1.       il Comitato consultivo regionale (Regionalbeirat) si dichiari  unanimemente a favore del rilascio del permesso di impiego, oppure

2.      l’assunzione del lavoratore occorra in considerazione del suo grado avanzato di integrazione, oppure

3.      l’assunzione debba essere effettuata nell’ambito di un contingente ai sensi dell’articolo 5, oppure

4.      lo straniero soddisfi i presupposti di cui all’articolo 2, paragrafo 5, oppure

4  a.      lo straniero sia coniuge o figlio minorenne non coniugato  (anche figliastro o figlio adottivo) di uno straniero che,  legittimamente e in forma stabile, soggiorna e svolge un’attività di  lavoro dipendente, oppure

5.      l’assunzione debba essere effettuata sulla base di un accordo internazionale, oppure

6.       lo straniero appartenga ad una cerchia di persone che può essere  ammessa ad assumere un impiego anche dopo il superamento del limite  numerico massimo fissato a livello federale (articolo 12a, paragrafo 2).

(…)

Articolo  4 b – (1) La situazione e l’andamento del mercato del lavoro (articolo  4, paragrafo 1) autorizzano il rilascio di un permesso di impiego  qualora il posto di lavoro vacante che lo straniero intende occupare,  costituente oggetto della domanda, non possa essere occupato né da un  cittadino austriaco né da uno straniero disponibile sul mercato del  lavoro, il quale sia disposto e idoneo a svolgere il lavoro in questione  alle condizioni stabilite dalla legge. Tra gli stranieri disponibili  vanno preferiti quelli aventi diritto a prestazioni dell’assicurazione  contro la disoccupazione, i titolari di un permesso di lavoro, di un  certificato di esenzione dal lavoro o di un attestato di stabilimento  nonché i cittadini degli Stati SEE (articolo 2, paragrafo 6) e i  lavoratori previsti dall’Accordo di associazione con la Turchia. La  verifica deve assumere a fondamento il profilo professionale richiesto,  così come indicato nella domanda di rilascio del permesso di impiego, e  tale profilo deve corrispondere alle esigenze dell’azienda. Il datore di  lavoro è tenuto a dimostrare l’esistenza della formazione professionale  o di altre particolari qualifiche necessarie per lo svolgimento  dell’attività lavorativa inerente al posto di lavoro da coprire. (…)

Articolo  5 – (1)          In caso di temporaneo fabbisogno supplementare di  manodopera che non possa essere coperto mediante il potenziale di  manodopera disponibile in Austria, il Ministro federale dell’Economia e  del Lavoro ha la facoltà di fissare tramite proprio regolamento,  nell’ambito del quadro definito dal regolamento sullo stabilimento degli  stranieri (articolo 13), contingenti numerici:

1.      ai fini  dell’ammissione temporanea di manodopera estera in un settore economico,  una categoria professionale o una regione determinati, oppure

2.       ai fini dell’ammissione a breve termine di manodopera agricola  stagionale per i raccolti, autorizzata ad entrare sul territorio  federale senza visto.

(…)

(5)      Per gli stranieri che  dispongono di un titolo di soggiorno a scopo di studi superiori o di  formazione scolastica, i permessi di impiego nell’ambito dei contingenti  di cui al paragrafo 1, punti 1 e 2, del presente articolo possono  essere rilasciati soltanto per un periodo massimo complessivo di tre  mesi per ciascun anno civile.

(…)».

22       Il sig. *****, ricorrente nel procedimento principale, ha richiesto, il  30 gennaio 2008, il rilascio di un permesso di impiego ad un cittadino  bulgaro, studente, che soggiornava già da più di un anno in Austria, al  fine di assumerlo come autista di automezzi pesanti per un orario di  lavoro di 10,25 ore a settimana e per una retribuzione di EUR 349 lordi  mensili. Tale studente doveva effettuare consegne notturne a Vienna.

23       Tale richiesta è stata respinta con decisione dell’8 febbraio 2008  dall’Arbeitsmarktservice Wien sulla base dell’articolo 4, paragrafo 6,  punto 1, della legge in materia di impiego dei lavoratori stranieri. Il  sig. ***** ha proposto contro tale decisione un reclamo nel quale faceva  valere che altre persone in cerca di occupazione avevano sempre  rifiutato tale attività in quanto essa, esercitata da sola, non  contemplava un numero sufficiente di ore di lavoro settimanali oppure,  esercitata accessoriamente, non era compatibile con un’attività a tempo  pieno.

24      Con decisione del 17 marzo 2008,  l’Arbeitsmarktservice Wien ha respinto tale reclamo, in applicazione del  combinato disposto dell’articolo 66, paragrafo 4, del codice di  procedura amministrativa (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz) e  dell’articolo 4, paragrafo 6, della legge in materia di impiego dei  lavoratori stranieri. Esso ha motivato la sua decisione affermando che  il numero massimo di lavoratori stranieri, fissato a 66 000 per il Land  di Vienna, era già stato superato di 17 757 lavoratori stranieri  supplementari.

25      Il sig. ***** ha proposto un ricorso  contro tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, il quale constata  in primo luogo che, secondo un’interpretazione letterale del combinato  disposto degli articoli 1, lettera a), e 2, lettera a), della direttiva  2004/114, il cittadino bulgaro non rientra nel suo ambito di  applicazione poiché, in virtù dell’adesione della Repubblica di Bulgaria  all’Unione europea il 1° gennaio 2007, esso non ha più la qualità di  «cittadino di un paese terzo». Poiché, anteriormente a tale adesione, il  cittadino bulgaro avrebbe fruito, in quanto cittadino di un paese  terzo, dei diritti previsti nella direttiva 2004/114, il rifiuto di  concedere il permesso di impiego successivamente a tale adesione  potrebbe costituire un deterioramento della sua posizione giuridica o un  trattamento meno favorevole di quello riservato agli studenti dei paesi  terzi, il che è espressamente vietato dall’allegato VI, punto 1,  paragrafo 14, del protocollo d’ammissione. Il giudice del rinvio  sottolinea inoltre il principio della preferenza comunitaria enunciato  al terzo comma dello stesso paragrafo 14.

26      In secondo  luogo, il giudice del rinvio osserva che occorre, in forza del diritto  nazionale, cioè dell’articolo 4, paragrafo 1, della legge in materia di  impiego dei lavoratori stranieri, verificare, prima del rilascio del  permesso di impiego, se la situazione e l’andamento del mercato del  lavoro permettono di procedere all’assunzione del lavoratore e se non vi  ostino interessi pubblici ed economici rilevanti. Inoltre, in forza del  paragrafo 6 dello stesso articolo, in caso di superamento del numero  massimo di stranieri assunti fissato mediante regolamento, il permesso  di impiego può essere rilasciato soltanto se sono soddisfatte talune  condizioni supplementari. Detto giudice precisa che l’esame della  situazione e dell’andamento del mercato del lavoro nonché degli  interessi pubblici o economici rilevanti deve essere effettuato  sistematicamente e non soltanto in casi eccezionali ed esso si chiede se  tale disciplina non sia contraria alle disposizioni della direttiva  2004/114.

27      In tale contesto il Verwaltungsgerichtshof ha  sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia le  seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se, tenuto conto del  paragrafo 14, primo o terzo comma, del punto 1, [intitolato] “Libera  circolazione delle persone”, dell’allegato VI [a sua volta intitolato]  “Elenco di cui all’articolo 20 del Protocollo: misure transitorie,  Bulgaria” [del Protocollo d’ammissione], la [direttiva 2004/114] si  applichi, in Austria, ad uno studente bulgaro.

2)      In caso di  risposta affermativa alla prima questione, se il diritto dell’Unione,  in particolare l’articolo 17 della direttiva 2004/114, osti ad una  normativa nazionale che, come le disposizioni della legge in materia di  impiego dei lavoratori stranieri applicabili nel procedimento  principale, preveda in ogni caso un esame della situazione del mercato  del lavoro prima del rilascio di un permesso di impiego a favore di un  datore di lavoro ai fini dell’assunzione di uno studente che soggiorna  nel territorio federale già da più di un anno (…) e che, inoltre, in  caso di superamento del numero massimo stabilito di lavoratori stranieri  assunti, subordini il rilascio di un permesso di impiego al rispetto di  ulteriori requisiti».

28       Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede sostanzialmente  se l’allegato VI, punto 1, paragrafo 14, del protocollo d’ammissione  debba essere interpretato nel senso che le condizioni di accesso al  mercato del lavoro degli studenti bulgari, nel corso del periodo  transitorio previsto al medesimo punto 1, paragrafo 2, primo comma, non  possono essere più restrittive di quelle enunciate nella direttiva  2004/114.

29      Va al riguardo osservato che l’ambito di  applicazione ratione personae della direttiva 2004/114, come determinato  al suo articolo 3, paragrafo 1, include i cittadini dei paesi terzi che  chiedono di essere ammessi sul territorio di uno Stato membro a fini di  studio, mentre la nozione di cittadino di un paese terzo è definita  all’articolo 2, lettera a), della stessa direttiva come comprendente  qualsiasi persona che non sia cittadina dell’Unione ai sensi  dell’articolo 17, paragrafo 1, del Trattato.

30      Come  sottolinea il giudice del rinvio, in seguito all’adesione della  Repubblica di Bulgaria all’Unione il 1° gennaio 2007, i cittadini  bulgari hanno cessato di essere cittadini di un paese terzo per divenire  cittadini dell’Unione e, di conseguenza, a partire da quella data e,  quindi, alla data della domanda del permesso di impiego di cui trattasi  nella causa principale, che risale al 30 gennaio 2008, i cittadini  bulgari non rientravano più nell’ambito d’applicazione ratione personae  della menzionata direttiva.

31      Tuttavia, alla data del 30  gennaio 2008, la direttiva 2004/114 era in vigore a decorrere dal 12  gennaio 2005 e il termine assegnato agli Stati membri per recepirla era  scaduto fin dal 12 gennaio 2007. Di conseguenza, alla data del 30  gennaio 2008, l’accesso degli studenti cittadini di un paese terzo era  disciplinato dalle disposizioni della direttiva 2004/114.

32       In conformità all’allegato VI, punto 1, paragrafo 2, primo comma, del  protocollo d’ammissione, l’accesso dei cittadini bulgari al mercato del  lavoro degli Stati membri è disciplinato, per un periodo transitorio che  va eventualmente fino alla fine di un periodo di cinque anni successivo  alla data di adesione, dalle misure nazionali oppure dalle misure che  derivano da accordi bilaterali, le quali regolamentano l’accesso dei  cittadini bulgari al loro mercato del lavoro.

33      Nondimeno, e  indipendentemente dalla clausola di «standstill» prevista al paragrafo  14, primo comma, di detto punto 1, il secondo comma del medesimo  paragrafo sancisce comunque il principio della preferenza comunitaria  per i cittadini dell’Unione, in forza del quale gli Stati membri sono  tenuti, a prescindere dalle misure adottate nel corso del periodo  transitorio, a dare la preferenza, per l’accesso al loro mercato del  lavoro, ai cittadini degli Stati membri piuttosto che ai lavoratori  cittadini di paesi terzi. In conformità a tale disposizione, i cittadini  bulgari non devono soltanto beneficiare di condizioni di accesso al  mercato del lavoro degli Stati membri uguali a quelle dei cittadini dei  paesi terzi, bensì di un trattamento preferenziale rispetto a questi  ultimi.

34      Come si è esposto al punto 31 della presente  sentenza, al 30 gennaio 2008, data della proposizione della domanda di  permesso di impiego di cui trattasi nella causa principale, l’accesso  dei cittadini dei paesi terzi al mercato del lavoro degli Stati membri  era disciplinato dalle disposizioni della direttiva 2004/114.

35       Deriva allora dalla clausola della preferenza comunitaria che i  cittadini bulgari avevano diritto, in tale data, a vedersi riconoscere  un accesso al mercato del lavoro a condizioni che non fossero più  restrittive di quelle enunciate dalla direttiva 2004/114 per i cittadini  dei paesi terzi. Di conseguenza, qualora l’accesso al mercato del  lavoro austriaco debba essere concesso ad uno studente che è cittadino  di un paese terzo secondo le modalità previste dalla direttiva 2004/114,  tale accesso deve essere concesso allo studente bulgaro a condizioni  almeno altrettanto favorevoli e, inoltre, quest’ultimo deve beneficiare  di una preferenza sullo studente cittadino del paese terzo.

36       Occorre quindi rispondere alla prima questione dichiarando che  l’allegato VI, punto 1, paragrafo 14, del protocollo d’ammissione deve  essere interpretato nel senso che le condizioni di accesso al mercato  del lavoro degli studenti bulgari, al tempo cui risalgono i fatti della  causa principale, non possono essere più restrittive di quelle esposte  nella direttiva 2004/114.

37       Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione, occorre  chiarire al giudice del rinvio se una normativa nazionale del tipo di  quella di cui trattasi nella causa principale riservi o meno ai  cittadini bulgari un trattamento più restrittivo di quello concesso ai  cittadini dei paesi terzi in forza della direttiva 2004/114.

38       A tenore dell’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, della direttiva  2004/114, gli studenti da essa contemplati sono autorizzati a esercitare  un’attività di lavoro dipendente e possono essere autorizzati ad  esercitare un’attività economica autonoma fuori del tempo dedicato agli  studi, fatte salve le discipline e le condizioni applicabili  all’attività di cui trattasi nello Stato membro ospitante. Tuttavia, la  seconda frase dello stesso comma permette agli Stati membri interessati,  malgrado il precetto enunciato nella prima frase, di tenere conto della  situazione del loro mercato del lavoro.

39      Si deve  osservare che, conformemente al sesto e settimo considerando della  direttiva 2004/114, quest’ultima ha come obiettivo di favorire la  mobilità verso l’Unione degli studenti che sono cittadini di paesi  terzi, per motivi di istruzione. Detta mobilità ha come scopo «di  promuovere l’immagine dell’Europa (…) in quanto centro mondiale di  eccellenza per gli studi e per la formazione professionale».

40       A termini dell’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2004/114,  ciascuno Stato membro fissa il numero massimo di ore di lavoro  autorizzate per settimana oppure di giorni o di mesi di lavoro  autorizzati all’anno, che non può tuttavia essere inferiore a dieci ore  settimanali oppure all’equivalente in giorni o in mesi per anno. Come  risulta dal paragrafo 1, primo comma, dello stesso articolo, si tratta  dell’autorizzazione di lavorare fuori del tempo dedicato agli studi.

41       Inoltre, l’articolo 17, paragrafo 3, della direttiva 2004/114 consente  allo Stato membro ospitante di limitare l’accesso ad attività economiche  nel corso del primo anno del soggiorno legato agli studi, senza che al  riguardo venga richiesta alcuna giustificazione. Fino alla fine del loro  primo anno di soggiorno, gli studenti interessati beneficiano quindi  dell’accesso alle attività economiche soltanto alle condizioni e con i  limiti previsti dalla normativa nazionale, mentre, successivamente al  primo anno di soggiorno, l’accesso dei cittadini dei paesi terzi è  disciplinato dalle disposizioni della direttiva in parola e, più  precisamente, dai paragrafi 1, 2 e 4 del suo articolo 17.

42       Dall’economia generale della direttiva 2004/114 e, in particolare dal  suo articolo 17 e dallo scopo di essa, risulta così che lo Stato membro  ospitante, dopo il primo anno di soggiorno dello studente cittadino di  un paese terzo, può invocare l’articolo 17, paragrafo 1, primo comma,  seconda frase, della stessa direttiva per prendere in considerazione la  situazione del mercato del lavoro soltanto dopo aver esaurito le  possibilità derivanti dal paragrafo 2 dello stesso articolo, per fissare  il numero massimo di ore di lavoro al di fuori del tempo dedicato agli  studi, e che tale presa in considerazione della situazione del mercato  del lavoro può aver luogo soltanto in casi eccezionali e a condizione  che le misure considerate a tale scopo siano giustificate e  proporzionate al fine perseguito.

43      Di conseguenza, una  normativa nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale,  la quale prevede che debba essere effettuato un esame sistematico del  mercato del lavoro e che il rilascio di un permesso di impiego sia  autorizzato esclusivamente qualora il posto vacante, oggetto della  domanda, che lo straniero deve occupare non sia accessibile ad un  cittadino nazionale oppure ad uno straniero disponibile sul mercato del  lavoro disposto e idoneo ad esercitare l’impiego, non può essere  compatibile con la direttiva 2004/114 e, segnatamente, con il suo  articolo 17, in quanto, nel contesto di tale esame, si deve tenere conto  della situazione del mercato del lavoro senza che vi sia bisogno di  dimostrare l’esistenza di una situazione eccezionale che giustifichi  tale presa in considerazione.

44      Quanto alla disposizione  della normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale,  secondo cui, in caso di superamento del numero massimo di stranieri  occupati fissato per i Länder, il rilascio di un’autorizzazione di  lavoro a cittadini di paesi terzi è subordinato, oltre all’esame  sistematico della situazione e dell’andamento del mercato del lavoro,  all’applicazione di condizioni supplementari, è sufficiente precisare  che la direttiva 2004/114, ostando a tale esame sistematico, esclude a  fortiori misure nazionali che eccedano tale esame.

45       Occorre quindi rispondere alla seconda questione che una normativa  nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale riserva ai  cittadini bulgari un trattamento più restrittivo di quello assegnato ai  cittadini dei paesi terzi in forza della direttiva 2004/114.

46       Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa  costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui  spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti  per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a  rifusione.

1)       L’allegato VI, punto 1, paragrafo 14, del protocollo relativo alle  condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della  Romania all’Unione europea deve essere interpretato nel senso che le  condizioni di accesso al mercato del lavoro degli studenti bulgari, al  tempo cui risalgono i fatti della causa principale, non possono essere  più restrittive di quelle esposte nella direttiva 2004/114/CE del  Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione  dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni,  tirocinio non retribuito o volontariato.

2)      Una normativa  nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale riserva ai  cittadini bulgari un trattamento più restrittivo di quello assegnato ai  cittadini dei paesi terzi in forza della direttiva 2004/114.

Firme

* Lingua processuale: il tedesco.