Sentenza n. C-434 del 17 novembre 2011 Corte di Giustizia UE

Libera circolazione di un cittadino dell’Unione – Direttiva 2004/38/CE –  Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa del mancato  pagamento di un debito tributario – Provvedimento giustificabile da  motivi di ordine pubblico.

ha pronunciato la seguente

1         La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione  dell’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva del Parlamento europeo e del  Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini  dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare  liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il  regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,  68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,  90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifiche GU L 229, pag.  35, e GU 2005, L 197, pag. 34).

2        Tale domanda è stata  proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. *****, cittadino  bulgaro, co-amministratore della società *****, ed il Zamestnik direktor  na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na  vatreshnite raboti (vice direttore dell’intendenza di Sofia presso il  Ministero dell’Interno; in prosieguo: il «vice direttore»), in merito  alla decisione di quest’ultimo di vietare al sig. ***** di uscire dal  territorio nazionale sino all’assolvimento del credito fiscale vantato  dallo Stato bulgaro nei confronti di detta società ovvero sino alla  costituzione di garanzia a copertura del completo assolvimento del  credito medesimo.

Il contesto normativo

Il diritto dell’Unione

La direttiva 2004/38

3         La direttiva 2004/38 si applica, a norma del suo articolo 3, n. 2, a  qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato  membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi  familiari.

4        L’art. 4, n. 1, di detta direttiva così dispone:

«Senza  pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti  di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino dell’Unione munito  di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità e i suoi  familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e muniti di  passaporto in corso di validità hanno il diritto di lasciare il  territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro».

5        L’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva medesima così recita:

«1.       Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono  limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione o di un  suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine  pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non  possono essere invocati per fini economici.

2.      I  provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica  sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati  esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei  riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne  penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.

Il  comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e  sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della  società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a  ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione».

La normativa nazionale

La Costituzione bulgara

6        Ai sensi dell’art. 35, n. 1, della Costituzione bulgara:

«Ciascuno  ha il diritto di scegliere liberamente la propria residenza, di  circolare nel territorio del paese e di uscire dai suoi confini. Questo  diritto può essere limitato solo ex lege ai fini della tutela della  sicurezza nazionale, della salute pubblica, nonché dei diritti e delle  libertà di altri cittadini».

La legge bulgara sui documenti personali

7         L’art. 23, nn. 2 e 3, della legge sui documenti personali bulgari  (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV n. 93, dell’11 agosto  1998), come modificata nel 2006 (DV n. 105; in prosieguo: la «ZBLD»),  così dispone:

«2. Ogni cittadino bulgaro ha il diritto di  lasciare il Paese, anche con una carta d’identità, attraverso le  frontiere della Repubblica di Bulgaria con gli Stati membri dell’Unione  europea nonché nei casi previsti dai trattati internazionali, e di farvi  ritorno.

3. Il diritto di cui al n. 2 può subire solo le  limitazioni previste dalla legge che abbiano lo scopo di tutelare la  sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la salute dei cittadini o i  diritti e le libertà di altri cittadini».

8        L’art. 75 della ZBLD così recita:

«Non è consentito lasciare il paese:

(...)

5.  A coloro nei confronti dei quali sia stata richiesta l’applicazione del  divieto ai sensi dell’art. 182, n. 2, punto 2, lett. a), e dell’art.  221, n. 6, punto 1, lett. a) e b), del codice di procedura del  contenzioso tributario e previdenziale».

Il codice di procedura del contenzioso tributario e previdenziale

9         L’art. 182 del codice di procedura del contenzioso tributario e  previdenziale (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, DV n. 105, del  29 dicembre 2005), come modificato nel 2010 (DV n. 15, del 23 febbraio  2010), così dispone:

«1.      Qualora il debito non venga assolto  entro i termini di legge, l’autorità che ha accertato l’esistenza del  credito, prima di dare avvio all’esecuzione forzata, mette in mora il  debitore con termine di sette giorni per provvedere all’assolvimento del  debito. Ai fini della notifica della comunicazione di messa in mora da  parte dell’autorità che ha accertato l’esistenza del credito si  applicano le pertinenti disposizioni di cui al capitolo 6. Per quanto  riguarda i crediti accertati dall’agenzia nazionale di riscossione delle  imposte, la comunicazione di messa in mora viene inviata dal pubblico  agente incaricato dell’esecuzione.

2.      a) Unitamente alla  comunicazione della lettera di messa in mora ai sensi del precedente n. 1  ovvero a seguito di questa, l’autorità indicata al n. 1 può chiedere  alle autorità del Ministero dell’Interno, qualora l’importo del debito  ecceda la somma di BGN 5 000 e in assenza di garanzia per un importo  pari al valore nominale oltre interessi (…), di non autorizzare il  debitore e i soggetti appartenenti ai suoi organi di controllo o di  amministrazione a lasciare il paese, con eventuale ritiro ovvero diniego  di rilascio di passaporto o altro analogo documento che consenta  l’attraversamento delle frontiere nazionali.

(...)

4.       Le misure previste al precedente n. 2 possono essere adottate, in base  alla discrezionalità dell’autorità competente, simultaneamente o  separatamente, tenuto conto dell’importo del debito o del comportamento  del debitore sino alla definitiva estinzione del debito stesso».

10      L’art. 221, n. 6, di detto codice così dispone:

«Nel  caso in cui le misure previste al n. 2, punto 2, ovvero al n. 4  dell’art. 182 non vengano disposte dall’autorità competente, l’agente  pubblico incaricato dell’esecuzione può, qualora l’importo del debito  ecceda la somma di BGN 5 000 ed in assenza di garanzia di importo pari  al valore nominale del debito oltre interessi:

1.      chiedere alle autorità del Ministero dell’Interno:

a)      di vietare al debitore o ai membri dei suoi organi di controllo o di amministrazione di lasciare il Paese;

b)       di ritirare ovvero di non rilasciare passaporto o altro documento  analogo che consenta l’attraversamento delle frontiere nazionali».

La causa principale e le questioni pregiudiziali

11      Il sig. *****, cittadino bulgaro, è uno dei tre amministratori della società *****.

12       Con avviso di accertamento del 10 ottobre 1995, avviso di liquidazione  del 20 agosto 1999, lettera di messa in mora del 10 aprile 2000 e  notifica del 26 settembre 2001, lo Stato bulgaro cercava di procedere,  senza esito, al recupero, nei confronti di detta società, di un debito  tributario dell’importo complessivo di BGN 44 449 (pari a circa EUR 22  000), a titolo di imposta sul valore aggiunto e dazi doganali dovuti  dalla società medesima, oltre relativi interessi.

13      Il  giudice del rinvio precisa che tale credito non è prescritto e che i  pignoramenti sui conti bancari della società e sugli autoveicoli ad essa  appartenenti, effettuati il 19 giugno 2009, non hanno consentito il  recupero della somma vantata, non essendovi sufficiente provvigione sui  conti e non essendo stato possibile localizzare i veicoli.

14       Conseguentemente, su richiesta dell’agenzia nazionale di riscossione  delle imposte del 30 luglio 2009, ai sensi dell’art. 221, n. 6, punto 1,  lett. a) e b), del codice di procedura del contenzioso tributario e  previdenziale, in data 25 novembre 2009 il vice direttore disponeva nei  confronti del sig. *****, il divieto di lasciare il paese ex art. 75,  punto 5, della ZBLD, sino al pagamento del credito nei confronti dello  Stato, ovvero sino alla costituzione di garanzia a copertura dell’intera  somma dovuta. Il giudice del rinvio precisa che il vice direttore era  competente a disporre tale provvedimento.

15      Dinanzi al  giudice del rinvio, il sig. ***** chiedeva l’annullamento di detta  decisione sostenendo che, essendo parimenti direttore delle vendite di  un’altra società, la Bultrako AD, importatore ufficiale della Honda in  Bulgaria, tale divieto di lasciare il paese causava serio ostacolo  all’esercizio della sua attività professionale che richiede frequenti  spostamenti all’estero.

16      Il giudice del rinvio ha rilevato  che il sig. *****, in quanto cittadino dell’Unione, può invocare, anche  nei confronti delle autorità dello Stato di cui è cittadino, i diritti  connessi a tale status e, segnatamente, il diritto alla libera  circolazione, a norma degli artt. 20 TFUE e 21 TFUE e dell’art. 45, n.  1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione. Il giudice medesimo  ha osservato che tale diritto non è tuttavia incondizionato, potendo  essere subordinato alle restrizioni o alle condizioni previste dal  Trattato FUE o dalle disposizioni adottate ai fini della sua attuazione.

17       Il giudice a quo ha parimenti rilevato che, se è pur vero che l’art.  27, n. 1, della direttiva 2004/38 prevede la possibilità di adottare  restrizioni alla libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione per  motivi di ordine pubblico, la Costituzione bulgara non prevede un motivo  di restrizione di tal genere per la libertà di circolazione dei  cittadini bulgari. Per contro, la Costituzione medesima prevede un  motivo fondato sulla tutela dei diritti e delle libertà degli altri  cittadini, non contemplato dalla direttiva 2004/38.

18      Il  giudice medesimo ha inoltre fatto presente che la decisione controversa  non è stata adottata sul fondamento della legge di trasposizione della  direttiva 2004/38 nel diritto bulgaro, bensì sulla base di altra  normativa.

19      Detto giudice ha peraltro rilevato che,  secondo la giurisprudenza della Corte, le misure restrittive della  libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione devono essere  giustificate da una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per  un interesse fondamentale della società e che esse devono risultare  necessarie e proporzionate. A tal riguardo, il giudice medesimo ha  parimenti osservato che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha già  avuto modo di affermare che l’obiettivo dell’effettivo recupero di  crediti tributari può costituire un legittimo motivo di restrizione alla  libertà di circolazione garantita dall’art. 2 del protocollo n. 4 alla  Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle  libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (v. Corte eur.  D.U., sentenza Riener c. Bulgaria del 23 maggio 2006).

20      Il  giudice del rinvio ha parimenti rilevato che, se è pur vero che la  direttiva del Consiglio 26 maggio 2008, 2008/55/CE, sull’assistenza  reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da taluni  contributi, dazi, imposte ed altre misure (GU L 150, pag. 28), ed il  regolamento (CE) della Commissione 28 novembre 2008, n. 1179, che  stabilisce le modalità di applicazione di talune disposizioni della  direttiva [2008/55] (GU L 319, pag. 21), prevedono un meccanismo di  mutua assistenza tra gli Stati membri in materia di recupero dei  crediti, dagli atti non emergerebbe che ai fini del recupero del credito  di cui trattasi siano state attuate misure sulla base di tale  meccanismo.

21      Il giudice medesimo ha infine rilevato che le  disposizioni nazionali relative all’adozione della menzionata misura di  divieto di lasciare il territorio non impongono all’amministrazione  l’esame dell’incidenza della misura medesima sulla situazione  professionale dell’interessato né sull’attività commerciale della  società debitrice e, conseguentemente, sulla sua capacità di  assolvimento del debito.

22      Ciò premesso, l’Administrativen  sad Sofia-grad ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre  alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se il  divieto di lasciare il territorio di uno Stato membro dell’Unione  europea, inflitto a un cittadino di tale Stato in qualità di  amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto  di detto Stato, a causa del mancato pagamento di un debito della società  medesima nei confronti della pubblica amministrazione, rientri nel  motivo della tutela dell’“ordine pubblico”, previsto dall’art. 27, n. 1,  della direttiva 2004/38 (…), nelle circostanze della causa principale  e, al contempo, in presenza delle seguenti ulteriori circostanze:

–         nella Costituzione di tale Stato membro non è prevista alcuna  restrizione della libertà di circolazione delle persone fisiche a fini  di tutela dell’“ordine pubblico”;

–        il motivo dell’“ordine  pubblico”, quale fondamento per l’applicazione del menzionato divieto, è  contenuto in una legge nazionale emanata per trasporre un altro atto  giuridico dell’Unione europea;

–        il motivo dell’“ordine  pubblico” a norma della citata disposizione della direttiva, comprende  anche il motivo della “tutela dei diritti di altri cittadini”, quando  viene adottata una misura a garanzia delle entrate di bilancio dello  Stato membro mediante il pagamento di debiti di natura pubblica.

2)       Se, dalle limitazioni e condizioni per l’esercizio della libertà di  circolazione dei cittadini dell’Unione, nonché dalle misure emanate ai  fini della loro attuazione in forza del diritto dell’Unione europea, in  presenza delle circostanze della causa principale, discenda  l’ammissibilità di una normativa nazionale in base alla quale lo Stato  membro può infliggere ad un proprio cittadino, quale amministratore di  una società commerciale registrata secondo il diritto dello Stato membro  medesimo, a causa del mancato pagamento di debiti di tale società  pendenti nei confronti della pubblica amministrazione di tale Stato  considerati “ingenti” secondo la sua normativa, la misura amministrativa  coercitiva del “divieto di lasciare il Paese”, laddove, ai fini del  recupero di tale credito pubblico, possa farsi ricorso all’applicazione  del procedimento di reciproca assistenza tra Stati membri, ai sensi  della direttiva [2008/55/CE] (…) e del regolamento [(CE) n. 1179/2008]  (…).

3)      Se il principio di proporzionalità, le limitazioni e  le condizioni di esercizio della libertà di circolazione dei cittadini  dell’Unione nonché le misure emanate per la sua attuazione ai sensi del  diritto dell’Unione europea, in particolare i criteri stabiliti  dall’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38 (…), nelle circostanze  di cui alla causa principale, debbano essere interpretati nel senso che,  in presenza di un debito, nei confronti della pubblica amministrazione,  di una società commerciale registrata secondo il diritto di uno Stato  membro, debito che in base a tale diritto sia considerato “debito  ingente”, consentano che ad una persona fisica, amministratore di detta  società, venga vietato di lasciare tale Stato membro, qualora sussistano  al contempo le seguenti condizioni:

–        la presenza di un  “ingente” debito nei confronti dello Stato sia considerata alla stregua  di un pericolo reale, attuale e sufficientemente grave, che incida su un  interesse fondamentale della società, valutazione cui il legislatore ha  proceduto istituendo la specifica misura del “divieto di lasciare il  Paese”;

–        non sia prevista alcuna valutazione delle  circostanze relative al comportamento personale dell’amministratore e  alla violazione dei suoi diritti fondamentali, quale, ad esempio, il suo  diritto ad esercitare un’attività lavorativa che implichi viaggi  all’estero nel contesto di un altro rapporto di lavoro;

–         non si tenga conto delle conseguenze per l’attività commerciale della  società debitrice e della possibilità di assolvimento del debito nei  confronti dello Stato successivamente all’applicazione del divieto;

–         il divieto sia stato applicato a seguito di un’istanza avente carattere  imperativo che dichiari l’esistenza di un “ingente” debito di una  determinata società commerciale nei confronti dello Stato, debito non  garantito nei limiti dell’importo principale e degli interessi, e che la  persona a carico della quale sia richiesta l’applicazione del divieto  rappresenti l’organo direttivo di tale società commerciale;

–         il divieto sia inflitto sino al completo assolvimento o sino alla  costituzione di integrale garanzia del debito nei confronti dello Stato,  senza che sia prevista la revisione di tale divieto su ricorso  dell’interessato all’autorità che lo ha disposto e senza che venga preso  in considerazione il termine di prescrizione previsto per il rimborso  del debito».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

23       Con la prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede,  sostanzialmente, se il diritto dell’Unione osti ad una disposizione  legislativa di uno Stato membro che consenta all’amministrazione di  vietare ad un proprio cittadino di lasciare il territorio dello Stato  medesimo a causa del mancato adempimento di un debito tributario della  società di cui detto cittadino sia uno degli amministratori.

24       Al fine di fornire utile risposta a tale questione si deve rilevare che  il sig. *****, in quanto cittadino bulgaro, gode dello status di  cittadino dell’Unione ai sensi dell’art. 20 TFUE e può dunque avvalersi,  eventualmente anche nei confronti del suo Stato membro d’origine, dei  diritti inerenti a tale status, in particolare del diritto di circolare e  soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, quale  attribuitogli dall’art. 21 TFUE (v., in tal senso, sentenze 10 luglio  2008, causa C‑33/07, Jipa, Racc. pag. I‑5157, punto 17, e 5 maggio 2011,  causa C‑434/09, McCarthy, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto  48).

25      Il diritto alla libera circolazione comprende sia il  diritto per i cittadini dell’Unione europea di entrare in uno Stato  membro diverso da quello di cui sono originari, sia il diritto di  lasciare quest’ultimo. Infatti, come la Corte ha già avuto occasione di  sottolineare, le libertà fondamentali garantite dal Trattato sarebbero  vanificate se lo Stato membro d’origine, senza una valida  giustificazione, potesse vietare ai suoi cittadini di lasciare il suo  territorio per entrare nel territorio di un altro Stato membro (v.  sentenza Jipa, cit., punto 18).

26      L’art. 4, n. 1, della  direttiva 2004/38 dispone peraltro espressamente che ogni cittadino  dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso  di validità ha il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro  per recarsi in un altro Stato membro.

27      Ne consegue che una  fattispecie come quella del sig. *****, che intende spostarsi dal  territorio dello Stato di cui è cittadino sul territorio di un altro  Stato membro, ricade nella sfera del diritto alla libera circolazione e  al libero soggiorno dei cittadini dell’Unione negli Stati membri.

28       Tuttavia, il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione  non è incondizionato, ma può essere subordinato alle limitazioni e alle  condizioni previste dal Trattato nonché dalle relative disposizioni di  attuazione (v., segnatamente, sentenza Jipa, cit., punto 21, nonché la  giurisprudenza ivi citata).

29      Tali restrizioni e condizioni  risultano, in particolare, dall’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38,  che consente agli Stati membri di restringere la libertà di  circolazione dei cittadini dell’Unione o dei loro familiari per motivi  di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di salute pubblica. A  termini del medesimo articolo, tali motivi non possono essere tuttavia  invocati «per fini economici».

30      Conseguentemente, una  misura nazionale come quella che ha impedito al sig. ***** di lasciare  il territorio nazionale, la quale pacificamente non è stata adottata per  motivi di pubblica sicurezza o di salute pubblica, per poter risultare  compatibile con il diritto dell’Unione deve risultare giustificata nel  senso di essere stata presa per motivi di ordine pubblico,  subordinatamente, inoltre, alla condizione che tali motivi non siano  stati invocati a fini economici.

31      A tal riguardo, il  giudice del rinvio rileva che la legge nazionale di trasposizione della  direttiva 2004/38 non si applica ai cittadini della Repubblica di  Bulgaria.

32      Tuttavia, tale circostanza non può, in ogni  caso, produrre l’effetto di impedire al giudice nazionale di garantire  la piena efficacia delle norme del diritto dell’Unione applicabili nella  causa principale, come rilevato supra al punto 27, e, più  specificamente, dell’art. 27 della direttiva 2004/38. Pertanto, è  eventualmente compito del giudice adito disapplicare una disposizione di  diritto nazionale contraria al diritto dell’Unione, annullando,  segnatamente, una decisione amministrativa individuale adottata sulla  base di detta disposizione (v. in tal senso, in particolare, sentenza 5  ottobre 2010, causa C‑173/09, Elchinov, non ancora pubblicata nella  Raccolta, punto 31, e la giurisprudenza ivi citata). Peraltro, le  disposizioni contenute in tale articolo, incondizionate e  sufficientemente precise, possono essere invocate da un singolo nei  confronti dello Stato membro di cui sia cittadino (v., per analogia,  sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, van Duyn, Racc. pag. 1337, punti  9‑15).

33      Inoltre, è parimenti irrilevante la circostanza  che, come sottolineato dal giudice del rinvio, la Costituzione bulgara  non si fonderebbe, nel giustificare la restrizione alla libertà di  circolazione dei cittadini bulgari, su motivi di ordine pubblico, di  pubblica sicurezza o di salute pubblica, accogliendo invece,  segnatamente, un motivo attinente alla tutela dei diritti e libertà  degli altri cittadini, sul cui fondamento sarebbe stata adottata la  ZBLD. Occorre, infatti, solamente accertare se la restrizione alla  libera circolazione di un cittadino nazionale, imposta al fine di  ottenere il recupero, come nella causa principale, di un credito  tributario e giustificata, secondo il diritto nazionale, dall’esigenza  di tutelare i diritti degli altri cittadini, si fondi su un motivo che  possa essere ritenuto ricompreso nella sfera dell’ordine pubblico, ai  sensi del diritto dell’Unione.

34      La Corte ha sempre  sottolineato che, se è pur vero che gli Stati membri restano  sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità  nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da  un’epoca all’altra – le esigenze di ordine pubblico e di pubblica  sicurezza, resta il fatto che, nel contesto dell’Unione, specie laddove  autorizzino una deroga al principio fondamentale della libera  circolazione delle persone, tali esigenze devono essere intese in senso  restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata  unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle  istituzioni dell’Unione (v., in particolare, sentenza Jipa, cit., punto  23).

35      In tal senso, la Corte ha precisato che la nozione  di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione  dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge,  l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei  confronti di un interesse fondamentale della società (v., segnatamente,  sentenza Jipa, cit., punto 23, nonché la giurisprudenza ivi citata).

36       Il giudice del rinvio si richiama a tal riguardo al carattere di  interesse generale rivestito dal compito della pubblica amministrazione  volto ad assicurare il gettito dell’erario nonché all’obiettivo di  tutela dei diritti degli altri cittadini perseguito dal recupero dei  crediti pubblici. Il giudice medesimo presenta, inoltre, il mancato  assolvimento del debito tributario da parte della società debitrice  nella causa principale quale minaccia nei confronti di un interesse  superiore della collettività.

37      Non può essere certamente  escluso, in linea di principio, come d’altronde riconosciuto dalla Corte  europea dei diritti dell’uomo (v. sentenza Riener c. Bulgaria, cit., §  114‑117), che il mancato recupero di crediti tributari può rientrare  nelle esigenze di ordine pubblico. Alla luce delle norme del diritto  dell’Unione in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione,  ciò può tuttavia valere solamente in caso di minaccia reale, attuale e  sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della  società, in considerazione, ad esempio, della rilevanza delle somme  interessate ovvero della necessità di repressione dell’evasione fiscale.

38       Inoltre, considerato che il recupero dei crediti pubblici, in  particolare di quelli riguardanti le imposte, è volto ad assicurare il  finanziamento degli interventi dello Stato membro interessato in  funzione delle scelte che costituiscono, segnatamente, espressione della  sua politica generale in materia economica e sociale (v., in tal senso,  sentenza 6 settembre 2011, causa C‑398/09, Lady & Kid e a., non  ancora pubblicata nella Raccolta, punto 24), le misure adottate dalla  pubblica amministrazione al fine di garantire detto recupero non possono  essere considerate, in linea di principio, come adottate esclusivamente  a fini economici ai sensi delle disposizioni dell’art. 27, n. 1, della  direttiva 2004/38.

39      Tuttavia, i soli elementi che emergono  dalla decisione di rinvio, quali ricordati supra al punto 36, non  consentono di verificare se le misure del genere di quelle adottate  nella causa principale siano state prese sulla base di tali  considerazioni e, in particolare, non consentono di concludere nel senso  che siano state adottate solamente a fini economici. Spetta al giudice  nazionale procedere alle necessarie verifiche a tal riguardo.

40       Alla luce delle suesposte considerazioni, la prima questione dev’essere  risolta nel senso che il diritto dell’Unione non osta ad una  disposizione legislativa di uno Stato membro che consenta alla pubblica  amministrazione di vietare ad un cittadino dello Stato medesimo di  lasciare il suo territorio a causa del mancato assolvimento di un debito  tributario gravante sulla società di cui detto cittadino sia uno degli  amministratori, subordinatamente, tuttavia, alla duplice condizione che  la misura di cui trattasi sia volta a rispondere, in presenza di talune  circostanze eccezionali eventualmente risultanti, segnatamente, dalla  natura ovvero dall’entità del debito, ad una minaccia reale, attuale e  sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della  società e che l’obiettivo così perseguito non risponda solamente a fini  economici. Spetta al giudice nazionale verificare che tale duplice  condizione sia soddisfatta.

Sulle questioni seconda e terza

41       Con la seconda e con la terza questione, che appare opportuno esaminare  congiuntamente, il giudice del rinvio chiede quali siano le condizioni  in presenza delle quali una normativa del genere di quella oggetto della  causa principale possa essere considerata proporzionata e in linea con  il principio secondo cui le restrizioni alla libertà di circolazione  devono essere fondate sul comportamento personale dell’interessato,  considerato che, da un lato, esistono strumenti comunitari di assistenza  in materia tributaria e, dall’altro, che la normativa de qua è  caratterizzata da rigore ed automatismo.

42      A tal riguardo,  si deve rammentare che, a termini dell’art. 27, n. 2, della direttiva  2004/38, i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di  pubblica sicurezza devono rispettare il principio di proporzionalità ed  essere fondati esclusivamente sul comportamento personale del soggetto  interessato. Inoltre, come emerge dalla giurisprudenza richiamata supra  al punto 35, il comportamento della persona interessata deve  rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per  un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al  singolo caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale  non possono trovare accoglimento.

43      Ciò premesso, una  disposizione legislativa o regolamentare nazionale che attribuisca  carattere automatico ad una decisione di divieto di uscita dal  territorio dello Stato per il sol fatto dell’esistenza di un debito  tributario, senza che venga preso in considerazione il comportamento  personale del soggetto interessato, non risponderebbe alle esigenze del  diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza 19 gennaio 1999, causa  C‑348/96, Calfa, Racc. pag. I‑11, punti 27 e 28).

44      Nella  causa principale sembra, alla luce della decisione di rinvio, che né le  disposizioni del codice di procedura del contenzioso tributario e  previdenziale né quelle della ZBLD, sul cui fondamento è stata adottata  la decisione dell’amministrazione di vietare al sig. ***** l’uscita dal  territorio bulgaro, impongano l’obbligo, in capo all’amministrazione  competente, di tener conto del comportamento personale dell’interessato.  Certamente, le disposizioni del codice di procedura del contenzioso  tributario e previdenziale non sembrano escludere che tale elemento  possa essere preso in considerazione, in quanto lasciano alle autorità  competenti un margine di discrezionalità laddove prevedono che queste  «possono» chiedere l’irrogazione di tale divieto ai sensi della ZBLD. In  tale contesto, se è pur vero che a dette autorità non è pregiudicata la  possibilità di tener conto del comportamento dell’interessato, si deve  rilevare, tuttavia, che disposizioni legislative come quelle oggetto  della causa principale non sembrano contenere alcun obbligo del genere  di quello precedentemente menzionato, il solo ad essere conforme alle  esigenze del diritto dell’Unione.

45      Inoltre, dagli atti  trasmessi alla Corte dal giudice del rinvio sembrerebbe che il  provvedimento adottato nei confronti del ricorrente si fondi unicamente  sull’esistenza del debito tributario della società di cui questi è uno  dei co-amministratori e in considerazione di tale solo status, restando  esclusa qualsiasi valutazione specifica del comportamento personale  dell’interessato e senza alcun riferimento ad una qualsivoglia minaccia  che questi costituirebbe per l’ordine pubblico.

46      Tuttavia,  non compete alla Corte pronunciarsi sulla compatibilità di misure  nazionali con il diritto dell’Unione e spetta al giudice del rinvio  effettuare gli accertamenti necessari ai fini della valutazione di tale  compatibilità (sentenza Jipa, cit., punto 28).

47      Spetterà  parimenti al giudice medesimo, a titolo di controllo del rispetto del  principio di proporzionalità, accertare se il divieto di uscita dal  territorio sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo  perseguito e non vada al di là di quanto necessario per il suo  raggiungimento (v., in tal senso, sentenza Jipa, cit., punto 29). In  tale contesto, anche ammesso che l’impossibilità di recuperare il debito  de quo costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave  nei confronti di un interesse fondamentale della società, spetterà al  giudice del rinvio verificare, segnatamente, se, privando il sig. *****  della possibilità di esercitare parte della propria attività  professionale all’estero e privandolo, in tal modo, di parte dei propri  redditi, da un lato, il divieto di cui trattasi sia idoneo e necessario a  garantire il recupero dell’imposta che tale misura persegue e,  dall’altro, se questa sia necessaria a tal fine. Spetterà parimenti al  giudice stesso verificare che non esistano altre misure alternative a  quella del divieto di uscita dal territorio che potessero risultare di  pari efficacia ai fini del recupero dell’imposta in questione, senza  pregiudizio per la libertà di circolazione.

48      Nel novero di  tali misure alternative potrebbero eventualmente figurare quelle che le  autorità nazionali possono adottare in applicazione, in particolare,  della direttiva 2008/55, menzionata dal giudice nazionale. Tuttavia,  incombe in ogni caso al giudice medesimo verificare che il credito dello  Stato membro interessato ricada nella sfera di applicazione di tale  direttiva.

49      Alla luce delle suesposte considerazioni, la  seconda e la terza questione devono essere risolte nel senso che, anche  ammesso che il provvedimento di divieto di uscita dal territorio, come  quello riguardante il sig. ***** nella causa principale, sia stato  adottato nel rispetto dei requisiti previsti dall’art. 27, n. 1, della  direttiva 2004/38, quelli previsti al n. 2 del medesimo articolo ostano  ad una misura di tal genere,

–        qualora questa si fondi  unicamente sull’esistenza del debito tributario della società di cui  detto ricorrente è uno dei co-amministratori e in considerazione di tale  solo status, ad esclusione di qualsiasi specifica valutazione del  comportamento personale dell’interessato e senza alcun riferimento ad  una qualsivoglia minaccia che questi costituirebbe per l’ordine  pubblico, e

–        qualora il divieto di uscita dal territorio  non risulti idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo  perseguito e vada al di là di quanto necessario ai fini del suo  raggiungimento.

Spetta al giudice del rinvio verificare se ciò sia avvenuto nella causa dinanzi ad esso pendente.

Sulle spese

50       Nei confronti delle parti nella causa principale il presente  procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice  nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da  altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar  luogo a rifusione.

1)       Il diritto dell’Unione non osta ad una disposizione legislativa di uno  Stato membro che consenta alla pubblica amministrazione di vietare ad un  cittadino dello Stato medesimo di lasciare il suo territorio a causa  del mancato assolvimento di un debito tributario gravante sulla società  di cui detto cittadino sia uno degli amministratori, subordinatamente,  tuttavia, alla duplice condizione che la misura di cui trattasi sia  volta a rispondere, in presenza di talune circostanze eccezionali  eventualmente risultanti, segnatamente, dalla natura ovvero dall’entità  del debito, ad una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei  confronti di un interesse fondamentale della società e che l’obiettivo  così perseguito non risponda solamente a fini economici. Spetta al  giudice nazionale verificare che tale duplice condizione sia  soddisfatta.

2)      Anche ammesso che un provvedimento di  divieto di uscita dal territorio come quello riguardante il sig. *****  nella causa principale sia stato adottato nel rispetto dei requisiti  previsti dall’art. 27, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e  del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei  cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare  liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il  regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,  68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,  90/365/CEE e 93/96/CEE, quelli previsti al n. 2 del medesimo articolo  ostano ad una misura di tal genere,

–        qualora questa si  fondi unicamente sull’esistenza del debito tributario della società di  cui detto ricorrente è uno dei co-amministratori e in considerazione di  tale solo status, ad esclusione di qualsiasi specifica valutazione del  comportamento personale dell’interessato e senza alcun riferimento ad  una qualsivoglia minaccia che questi costituirebbe per l’ordine  pubblico, e

–        qualora il divieto di uscita dal territorio  non risulti idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo  perseguito e vada al di là di quanto necessario ai fini del suo  raggiungimento.

Spetta al giudice del rinvio verificare se ciò sia avvenuto nella causa dinanzi ad esso pendente.

Firme